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Las Fundaciones Produce fueron una innovación institucional de gran importancia, contribuyendo al diseño de políticas sectoriales, científicas y de innovación para el campo, a la transformación de las instituciones públicas de investigación agropecuaria, y a abrir canales de comunicación entre funcionarios públicos y productores agropecuarios. En su mayor parte, estos impactos no surgieron de las actividades para las cuales las Fundaciones fueron creadas (es decir, administrar fondos competidos para la investigación y la extensión), sino en acciones que las propias Fundaciones fueron desarrollando a medida que aprendían. Tres de los elementos fundamentales que determinaron la evolución de las Fundaciones fueron la creatividad de unos pocos productores y gerentes, métodos de aprendizaje colectivos y las estructuras de gobernabilidad.

2. Marco conceptual
   La dinámica de los sistemas complejos

   Un sistema es complejo cuando no puede entenderse analizando sus partes por separado. Los sistemas complejos relevantes para este estudio están compuestos por muchos agentes, cada uno con objetivos y restricciones propios y que interactúan entre sí. Los agentes individuales se agrupan espontáneamente de acuerdo a patrones específicos, es decir, se autoorganizan. De estos agrupamientos surgen estructuras y comportamientos colectivos que no son poseídos por ninguno de los agentes individuales.

   Los sistemas complejos evolucionan por la combinación de las condiciones iniciales, múltiples interacciones, tendencias de largo plazo y variaciones aleatorias, tanto en los agentes como en las interacciones. La autoorganización y la aleatoriedad impiden a un agente individual controlar el proceso así como predecir la evolución del sistema. Por esta razón, las políticas en sistemas complejos no buscan "dirigir" los procesos sino aumentar la probabilidad de resultados deseados y reducir la de los no deseados, sugerir nuevas preguntas, examinar nuevas acciones, y reconocer situaciones en las que pequeñas intervenciones puedan tener un gran impacto.

   Uno de los mecanismos más importantes para operar sobre sistemas complejos es influir sobre la variedad y la selección. Por ejemplo, un mejorador de plantas hace cruzamientos que no se producen naturalmente (aumenta la variación). Luego elige las plantas que tienen mejor resultado de acuerdo con su objetivo, independientemente de su eficiencia reproductiva (cambia el criterio de selección). Este mecanismo difiere fundamentalmente del enfoque "de los ingenieros" para encontrar soluciones. En las teorías de la complejidad se prueban muchas soluciones alternativas a ver cuál funciona, sin entender bien los procesos sobre los que se opera. En el enfoque ingenieril, se crea un modelo detallado del proceso y luego se diseña la solución. El sistema de búsqueda dirigida converge a la solución óptima al menos a la misma velocidad que la solución "de ingeniería"; cuando el sistema no se puede caracterizar bien, la búsqueda dirigida es más eficiente.

   Capacidades de innovación en las organizaciones: papel del aprendizaje

   Las capacidades de aprendizaje de las organizaciones surgen de la interacción de los recursos (individuos y capital fijo), los procesos (cómo se hacen las cosas) y los valores (incluida la cultura institucional y los objetivos). En las organizaciones nuevas las capacidades residen mayormente en los recursos, especialmente su gente. Con el tiempo, las capacidades de las organizaciones exitosas se transfieren a los procesos y los valores. Las capacidades para aprender son específicas a cada organización y contexto – se desarrollan a partir de inversiones y procesos idiosincrásicos, y otras organizaciones tienen dificultades para imitarlas o comprarlas. Capacidades que otorgan ventajas en un contexto pueden convertirse en discapacidades en otro.

   Una organización aprende de dos formas: (i) por el aprendizaje de sus miembros o (ii) incorporando actores que tienen conocimientos que la organización necesita. Para ser robusta, una estrategia de aprendizaje debe incluir diferentes dimensiones: (a) incluir un componente operacional y otro estratégico, (b) definir qué se necesita aprender, (c) identificar las fuentes de aprendizaje, (d) precisar quién aprende y en qué áreas de la organización se produce el aprendizaje y (f) identificar los mecanismos de aprendizaje.

   La cultura organizacional

   La cultura organizacional es un conjunto de supuestos básicos, descubiertos o desarrollados por un grupo en el proceso de aprender a lidiar con problemas de adaptación externa y de integración interna. Estos supuestos se consideran válidos porquen han funcionado adecuadamente y son enseñados a nuevos miembros de la organización. Esta definición destaca que la cultura: (i) son supuestos básicos, no valores o comportamientos; (ii) es creada por un grupo que inventa, descubre o desarrolla estas suposiciones; (iii) se origina en la necesidad que tuvo la organización en sus inicios de resolver problemas específicos, y en los mecanismos usados para integrar trabajadores. Las culturas se resisten al cambio porque generan una gran fidelidad por parte de sus seguidores.

   Gobernabilidad

   Actualmente se reconoce a las organizaciones como ámbitos para la acción colectiva. Ésta depende tanto de los modelos mentales de los individuos como de las prácticas organizacionales, especialmente el ambiente de trabajo y los incentivos ofrecidos a los individuos. El análisis de la gobernabilidad en las organizaciones incluye tres dimensiones: la estructura (distribución de funciones, coordinación), los procesos (de comunicación-coordinación-concertación, liderazgo, políticas de aprendizaje y procesos operativos), y el eje estratégico (misión, visión compartida, líneas estratégicas y planes de acción).

3. Historia de las Fundaciones Produce y de COFUPRO

   La historia de las Fundaciones Produce es un ejemplo de un proceso complejo: ninguno de los actores que participaron en éste previeron el resultado final. Decisiones que se tomaron con objetivos específicos tuvieron consecuencias inesperadas de gran impacto. El papel de algunos individuos fue crucial, pero también el que operaran en un ambiente que les permitió expresar sus capacidades innovadoras.

   La existencia de 32 fundaciones tuvo consecuencias contradictorias. Por un lado, el sistema quedó muy atomizado con organizaciones pequeñas, lo que elevó los costos de operación y limitó las acciones de las fundaciones individuales. Algunas fundaciones reconocieron este problema e indujeron la creación de una coordinadora (COFUPRO) para negociar mejor con el gobierno federal y lograr economías de escala. Por el otro lado, la variedad de fundaciones permitió la emergencia de un grupo de individuos innovadores que condujo a las fundaciones a una separación funcional de los gobiernos e impartió una dinámica innovadora al conjunto.

   COFUPRO coordinó el aprendizaje colectivo de las fundaciones. El proceso se caracterizó por la lenta transferencia de poder de las fundaciones a COFUPRO. Esta transferencia se ha dado en forma voluntaria pero con cierta reticencia. Por un lado, las fundaciones entendieron que ciertas tareas no las podían realizar en forma individual. Al mismo tiempo, algunas fundaciones no quisieron perder su independencia.

   La variedad de fundaciones autónomas pero coordinadas junto con una cultura de autocrítica se convirtió en un mecanismo efectivo de creación de variedad y selección que rápidamente llevó al conjunto de fundaciones a la frontera del conocimiento del financiamiento de investigación y extensión agropecuaria. Para seguir innovando, las fundaciones deberán desarrollar mecanismos de aprendizaje que les permitan estudiar en forma sistemática sus propias experiencias y explorar nuevos programas y proyectos.

   Surgimiento de las Fundaciones Produce

   En 1995, el Secretario de Agricultura del gobierno federal y el director del INIFAP impulsaron la creación de fundaciones estatales de apoyo a la investigación y extensión agropecuaria. Las Fundaciones fueron creadas para (a) obtener fondos adicionales para financiar al INIFAP; (b) permitir que las fundaciones tuvieran una visión estatal de las necesidades de los productores y de las prioridades de investigación, y (c) aumentar la flexibilidad del uso de fondos para investigación.

   Cada gobernador invitó a productores reconocidos del estado a integrarse al consejo directivo. Algunos productores reclamaron independencia del poder público y lo fueron logrando paulatinamente. Inicialmente, los funcionarios públicos se opusieron a esta independencia pero pronto reconocieron las ventajas de la participación de la sociedad civil y apoyaron el proceso de consolidación de las fundaciones.

   Surgimiento de COFUPRO

   En la terminología de los sistemas complejos, el surgimiento de COFUPRO y la capacidad de cambio de las fundaciones fueron el resultado de la creación de suficiente variación (32 fundaciones en lugar de una) y un proceso eficiente de autoorganización. Las fundaciones independientes con fuertes mecanismos de interconexión también funcionaron como un mecanismo de exploración y difusión de rutinas organizacionales. Sin embargo, la efectividad de este mecanismo se vio disminuida porque (a) los intercambios de información eran informales, (b) no existían mecanismos sistemáticos para guiar la búsqueda, (c) no existían procedimientos para forzar a las fundaciones que se resistían a adoptar las mejores prácticas y (d) las actividades de las fundaciones estaban poco estructuradas, por lo que los resultados dependían de la personalidad de los responsables.

   Cuando se crearon las fundaciones, un supuesto implícito e irreal fue que los productores "líderes", por ser usuarios de las mejores tecnologías, podían definir y administrar programas de investigación y transferencia. Pronto algunos productores comenzaron a intercambiar información sobre cómo manejaban sus fundaciones. Este mecanismo sirvió como un proceso de diferenciación y autoorganización y fue influido por factores como el clima político en el estado, la experiencia de organización de los productores del estado, las personalidades de los miembros del consejo y la formación del gerente.

   Unas pocas fundaciones vieron la necesidad de agruparse y en 1998 indujeron la creación de una coordinadora. Inicialmente cada fundación adoptó sus propios estatutos y criterios para elegir autoridades. COFUPRO cabildeó con los gobernadores y presidentes para unificar las normas. Uno de los mecanismos más útiles en este proceso fue la organización de varios ejercicios de planeación estratégica, que sirvieron para crear una cultura común.

   COFUPRO se consolidó por dos procesos paralelos. Por un lado, unos pocos presidentes definieron los mecanismos de interacción entre las fundaciones y entre éstas y los poderes políticos; por el otro lado, un grupo reducido de gerentes establecieron los mecanismos operativos. También se crearon mecanismos de aprendizaje institucional que permitieron mejorar la eficiencia operativa.

   Consolidación de COFUPRO

   Durante la transición presidencial del 2000, COFUPRO acercó varias propuestas a la administración entrante, entre las que se destacaban el aumento de los fondos para las Fundaciones Produce y un diagnóstico de la situación del INIFAP. Los años siguientes se caracterizaron por la consolidación de la estructura de COFUPRO, de las rutinas operativas y de la cultura institucional. Tres de las innovaciones más importantes fueron la creación de un fondo para atender proyectos regionales o nacionales, la adopción de un formato común para las convocatorias y la detección de las necesidades de investigación por cadenas y por estados. Esta última fue probablemente una de las actividades de mayor impacto implementada por COFUPRO. La información generada fue usada por SAGARPA, CONACYT y los estados para definir políticas sectoriales y de investigación.

   Actualmente las fundaciones están avanzando en la homologación de procesos y estatutos y en la capacitación de los gerentes y presidentes, la mejora del control de proyectos y de la eficiencia de las convocatorias. Ante la evidencia de que las convocatorias tradicionales no inducían a los investigadores a resolver los problemas de los productores, en las convocatorias del 2006 se comenzó a convocar por proyecto. Se pide primero a las instituciones que expliquen las fortalezas que tienen para resolver un problema específico. Luego se les pide a los preseleccionados que presenten un proyecto detallado.

4. La cultura institucional

   En las fundaciones conviven dos culturas paralelas: la de los presidentes y la de los gerentes. La cultura de los presidentes valora su capital social (especialmente la capacidad de cabildeo), el compromiso con la fundación (no debe cobrar por su trabajo y debe dedicarle tiempo) y la lealtad de los gerentes por encima de sus capacidades profesionales. En cambio, la cultura de los gerentes valora la capacidad profesional y de aportar ideas para mejorar el funcionamiento del conjunto. Un elemento común a las dos culturas y compartido también por otros actores del sistema de innovación, es la creencia de que los productores exitosos tienen los conocimientos para guiar el diseño y la implementación de programas de innovación para el campo.

5. Gobernabilidad de COFUPRO y de las fundaciones

   Paulatinamente se ha producido una transferencia de poder desde las fundaciones a COFUPRO, basada en las ventajas que trae la homogenización de rutinas de trabajo, la importancia del aprendizaje colectivo y las economías de escala.

   Las fundaciones se ven a sí mismas como representantes de los productores. A través de su historia, las fundaciones han aumentado la representatividad de los consejos, pero aun queda una cierta arbitrariedad en quienes son invitados a participar. La representatividad de las fundaciones proviene, en realidad del reconocimiento que le otorgan las autoridades y las organizaciones de investigación. Su reconocimiento en el futuro dependerá de su capacidad de seguir aportando ideas para la consolidación del sistema de innovación agropecuaria y para la transformación de las organizaciones de investigación agropecuaria.

   Las fundaciones que lograron más autonomía del sector público tuvieron un desarrollo más rápido, cumplen su misión más eficazmente y exploran más asiduamente nuevos mecanismos para promover la innovación. Estas características se explican por la presencia de individuos más innovadores, el mayor compromiso de los productores en el consejo y una gerencia más profesionalizada.

   Estructura de COFUPRO

   Las funciones de las autoridades de COFUPRO se han establecido con claridad. El presidente es responsable del cabildeo entre los presidentes y con las autoridades públicas, mientras que el secretario ejecutivo es responsable del funcionamiento de la coordinadora, del cabildeo con los gerentes, del apoyo técnico a las fundaciones y de coordinar las actividades de aprendizaje. Inducir a todas las fundaciones a converger en la cultura común es responsabilidad tanto del presidente de COFUPRO como del secretario ejecutivo.

   La relación entre COFUPRO y las fundaciones

   La relación entre COFUPRO y las fundaciones ha ido cambiando con el tiempo, con el eje de poder desplazándose levemente hacia COFUPRO. La estructura descentralizada actual tienen dos ventajas importantes: (a) las fundaciones tienen una presencia local importante, lo que les permite ser un buen canal de comunicación con los productores y los estados; y (b) es una estructura de exploración descentralizada. Los problemas son (i) la fuerte ingerencia del gobernador; (ii) no existe un mecanismo eficiente para sistematizar y aprender de las experiencias de las fundaciones, lo que reduce el valor de la exploración; (iii) en muchas acciones el sistema está demasiado atomizado, resultando ineficiente; y (iv) los costos de operación y de transacción son altos.

   La relación entre COFUPRO y las fundaciones se basa en la concertación, sin que COFUPRO tenga instrumentos para imponer determinados patrones de conducta. Esto obliga al presidente y al gerente a invertir demasiado tiempo en cabildeos con las fundaciones más reticentes.

6. Caracterización de los procesos de aprendizaje de las Fundaciones y de COFUPRO

   En sus procesos de aprendizaje, COFUPRO ha combinado fuentes internas y externas de información. Los procesos de aprendizaje se dieron a nivel de los presidentes y los gerentes (aprendizaje individual) por un lado, y del conjunto de fundaciones (aprendizaje organizacional), por el otro. Los tres procesos claves de aprendizaje fueron la identificación de las demandas de los productores, la definición de las convocatorias y las interacciones entre los presidentes y gerentes de diferentes fundaciones.

7. Impacto de COFUPRO sobre los sistemas de investigación y extensión

   COFUPRO y las fundaciones tuvieron impactos importantes sobre el sistema público de investigación agropecuaria. Estos impactos se derivaron de la apertura de nuevos canales de interacción entre diferentes actores del sistema de innovación, en el relajamiento de las jerarquías dentro de las organizaciones de investigación, en la participación en las estructuras directivas de varias organizaciones federales y estatales de investigación, en el apoyo a la transformación del INIFAP, en nuevos enfoques para la definición de políticas sectoriales y científicas, tecnológicas y de innovación para el campo y en el funcionamiento del fondo sectorial SAGARPA-CONACYT.

8. Recomendaciones

   Esta sección contiene recomendaciones para fortalecer el conjunto de fundaciones y su impacto sobre la investigación y la innovación agropecuaria. Debido a que es imposible resumirlas, se recomienda revisar la sección correspondiente del documento.

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