La Mouvance des stratégies de développement agricole en Afrique

Dans l'optique du secteur du développement, l'Afrique subsaharienne est d'ordinaire considérée comme étant un tout homogène, aux problèmes analogues, exigeant donc des stratégies tout aussi analogues. La plupart des pays de la région ont acquis leur indépendance des pouvoirs coloniaux européens au début des années 60, alors que le processus de formulation de stratégies agricoles n'a débuté que bien plus tard. Les stratégies agricoles constituent sans doute l'élément le plus important des stratégies de développement d'ensemble sur un continent où l'agriculture représente encore, en moyenne, 70% des emplois, 40% des exportations et 33% du PIB.

Ces vingt-cinq dernières années, les décideurs africains ont été assaillis de tous côtés de conseils, souvent contradictoires, concernant les stratégies de développement agricole, prodigués par une gamme toujours croissante d'organismes internationaux de développement. Ces avis procédaient de points de vue théoriques, souvent divergents, sur la manière dont le développement agricole fonctionne et sur son incidence sur le bien-être économique d'ensemble. Plus que partout ailleurs dans le monde, en Afrique subsaharienne, la plupart des pays ont subi la profonde influence d'un groupe relativement restreint d'organismes bailleurs de fonds et de théoriciens expatriés quant à la répartition des investissements de biens publics (notamment ceux affectant l'agriculture) et la mise au point de stratégies de développement. Au cours de cette même période, la présence de spécialistes agricoles locaux a été restreinte, le développement institutionnel local, asthénique, et des pouvoirs publics agissants, rares. Ce qui a abouti, depuis les années 60, à neuf (au minimum) paradigmes agricoles dominants, quantitativement différents, tous influencés par des protagonistes extérieurs à l'Afrique. Dans l'ensemble sériels dans le temps, ces paradigmes ont été appliqués uniformément, dans toute la région, en tenant peu compte des situations nationo-spécifiques (figure 1).

Figure 1 : Les Paradigmes dominants du développement agricole en Afrique

Commercialisation par le biais des cultures marchandes 1910-70

Intégration régionale industrielle, autosuffisance nationale alimentaire 1970-79

Intégration régionale (2), denrées alimentaires (1) 1973-89

Eléments de ré-orientation de l'offre agricole, 1973-89

Développement communautaire, développement participatif, Développement rural intégré 1955-73

Ajustement structurel (1), gestion de la demande 1980-84

Besoins humains fondamentaux 1970-79

Développement durable 1990-?

Ajustement structurel (2), égalité dans la croissance 1985-?

Chronologie Des Paradigmes Agricoles

La première stratégie méthodique, celle de la commercialisation par le biais des cultures marchandes (1910-70), a commencé sous la férule coloniale et a réellement pris son essor après la seconde guerre mondiale, aux périodes de hausse des prix mondiaux des produits de base. Il s'est principalement agi d'une stratégie de croissance, axée sur l'amplification de la productivité dans les domaines d'avantage comparé, grâce à plusieurs méthodes : assistance technique, vulgarisation et transferts en capital de l'étranger. Dans le cadre de ce paradigme, l'agriculture était considérée être une source de moyens pour l'industrialisation.

Les cultures de rendement ont été à l'avantage des riches et des pauvres, toutefois le nombre d'Africain les plus pauvres a continué à augmenter et ainsi, dans les années 70, les buts de l'équité et de l'atténuation de la pauvreté se sont inscrits implicitement dans l'équation agricole. Les notions de développement communautaire (1955-73) et de développement participatif (nommé par la suite développement rural intégré), introduits dans l'idéologie du développement en Afrique à l'époque des préparatifs de décolonisation, se sont enracinés à cette époque. Le développement communautaire a souligné davantage l'instruction, les compétences et la santé des travailleurs agricoles, tout en encourageant l'industrie familiale. Toutefois, le financement de ces projets passait encore par le biais de l'ancien paradigme des exportations et des cultures marchandes.

Le paradigme des besoins humains fondamentaux (197079) a poussé plus avant ces idées, argumentant en faveur d'une démarche directe pour remplir les besoins fondamentaux des pauvres. L'agriculture commerciale n'ayant pas été en mesure d'arrêter l'amplification de la pauvreté, l'urbanisation et la pauvreté urbaine suivaient une courbe ascendante, l'Afrique subissait une profonde sécheresse, ainsi qu'une extension importante de l'assistance au développement. La stratégie relative aux besoins humains fondamentaux se cristallisait sur les petits exploitants agricoles et la production alimentaire, et non plus les cultures d'exportation, davantage sur des objectifs distributifs que de croissance. De fait, l'astreinte du paradigme des besoins humains fondamentaux se situait dans l'absence de stratégie pour atteindre une croissance à court et à moyen terme. L'agriculture devint la fournisseuse passive de denrées alimentaires et de capital pour d'autres secteurs.

Parallèlement à la stratégie de besoins humains fondamentaux, il convient de signaler le paradigme de l'intégration régionale industrielle, de l'autosuffisance alimentaire nationale (1970-79). La décélération après 1973 de la croissance des échanges commerciaux mondiaux et l'appréciation des taux de change réels découragent la production pour l'exportation et entraînent une augmentation des importations de denrées alimentaires. Les aliments traditionnels, non commercialisables, deviennent plus onéreux par rapport aux céréales importées. Tous ces facteurs amènent à la modification de l'axe, passant de l'agriculture d'exportation aux importations industrielles et à l'intégration régionale. Bien que le point de mire de ce paradigme porte sur l'industrie, au sein de l'agriculture l'axe reste le même que celui du paradigme des besoins humains fondamentaux, prônant l'abandon des cultures marchandes en faveur de la production alimentaire et des petits exploitants. Pour ces paradigmes des années 70, l'agriculture constituait une réserve de ressources, à l'instar des agriculteurs commerciaux, sans proposer de nouvelles incitations d'augmentation de la production.

L'agriculture d'exportation et l'accent sur les mécanismes économiques indirects réapparaissent sous les feux de la rampe du débat relatif aux stratégie, et ce avec le paradigme de l'ajustement structure (1), gestion de la demande (1980-84) reposant sur les programmes d'ajustement structure de la Banque mondiale. Réaction aux déficits budgétaires intenables et aux carences de devises des années 70, les programmes d'ajustement structurel s'axent d'ordinaire sur la rectification des incitations de prix, artificiellement altérés en faveur des producteurs, ainsi que sur des mesures de dévaluation et d'austérité budgétaire. Objet de vifs débats, l'ajustement structurel est un paradigme intra-homogène, fondé sur la théorie, pouvant être mis en oeuvre par une réforme de politique générale, plutôt que d'engager un investissement onéreux. Toutefois, à titre de paradigme agricole, il se révèle essentiellement passif et n'est pas à même d'entraîner, dans la plupart des pays africains, d'expression claire, politiquement légitime. Il sera en outre dénoncé, haut et clair, par plusieurs organisations, notamment la Commission économique pour l'Afrique et la Banque africaine de développement. Pourtant, aucun paradigme depuis celui de l'ajustement structurel n'a remis en question la nécessité d'un changement macro-économique pour amener un développement agricole couronné de succès.

La réaction face à l'ajustement structure a débouché sur l'émergence de trois paradigmes différents, de la moitié à la fin des années 80. Eléments de ré-orientation de l'offre agricole (1973-89) réapparaît, cristallisé sur l'amplification de la production alimentaire (ce qui le fait concorder avec les stratégies ayant trait aux besoins humains fondamentaux), dans le droit fil de la révolution verte. Ce paradigme souligne l'investissement public dans la recherche, la vulgarisation et l'infrastructure (par opposition à l'ajustement structurel), tout en appuyant la libéralisation du marché, encouragée par le paradigme de l'ajustement structure. A la différence des anciens paradigmes fondés sur l'offre, l'accent y est mis sur le renforcement institutionnel et des capacités humaines, en sus du développement technologique. A l'instar de ses précurseurs intellectuels, il n'offre toutefois pas grande assistance aux zones de moindre potentiel, particulièrement nombreuses en Afrique.

Si le paradigme des éléments de ré-orientation de l'offre agricole constitue le paradigme de développement prédominant de l'agriculture, un peu partout dans le monde, en Afrique, les organismes bailleurs de fonds commencent à s'en détourner en raison d'interrogations sur la pauvreté et la pérennité.

Un autre paradigme, intégration régionale (2), denrées alimentaires (1) (1973-89), la réinvention de l'intégration régionale industrielle, se produit en réaction à la hausse des prix agricoles mondiaux et à la croissance ininterrompue des importations alimentaires. Ce paradigme souligne non seulement l'autosuffisance alimentaire, mais il s'étend également aux denrées alimentaires empruntées par les arguments, dans un paradigme précédent, pour protéger l'industrie, tout en tenant d'amener la production alimentaire sous la protection d'accords régionaux. Il s'agit là d'un paradigme irréaliste, fondé sur une vague représentation de la Communauté européenne, transplantée en Afrique. Il ne sera jamais mis en oeuvre, en dépit des efforts de promotion marqués de certains bailleurs de fonds.

La progression de la pauvreté rurale et des épreuves mène alors plusieurs organismes internationaux à rechercher des options de substitution à l'ajustement principalement macro-économique prôné par les programmes d'ajustement structurel, ce qui débouche sur l'ajustement structurel n2, égalité dans la croissance (1985-?) : un ajustement macro-économique accompagné de programmes afin d'atténuer les incidences sur les pauvres. Tout en soulignant la réorientation de l'offre dans l'agriculture, l'ajustement structurel n 2 prend pour point de mire le potentiel de croissance à forte intensité de main-d'oeuvre dans les zones rurales, où la plupart des pauvres restent concentrés.

Le développement durable (1990-?) reste le paradigme actuel post-guerre froide, et il poursuit son évolution. Le développement durable souscrit aux réformes préconisées par l'ajustement structurel n 1, mais il s'axe également sur la détérioration généralisée de la base des ressources agricoles en Afrique, sur la mobilisation participative des ruraux et sur la nécessité d'appuyer les organisations non gouvernementales dans la réduction des coûts transactionnels, dans les zones rurales. Selon les partisans du nouveau paradigme du développement durable, une croissance démographique rapide, la stagnation des revenus agricoles et la détérioration de l'environnement constituent les problèmes causals qu'il convient de résoudre de façon intégrée. La recherche agricole, la formation du capital humain, les politiques d'investissement et l'intensification durable viennent à être à nouveau soulignées. Les controverses et les points de vue divergents foisonnent, cela va sans dire, et rien n'indique que ce paradigme soit le paradigme final.

Vers L'avenir

Les paradigmes du développement agricole ont fait la navette, définissant l'agriculture comme étant le moteur de la croissance par le biais des cultures de rendement et d'exportation, et soulignant la production alimentaire, la substitution des importations et l'autosuffisance alimentaire. Chaque paradigme a laissé derrière soi un legs intellectuel et un consensus se dégage aujourd'hui sur les questions d'importance. Les praticiens du développement conviennent aujourd'hui, dans l'ensemble, de la nécessité d'augmenter la productivité agricole, de réduire les coûts importants de transport et de transfert rural, d'amplifier l'emploi rural, d'intégrer les zones éloignées et de moindre potentiel (80% environ de la superficie cultivée) dans les stratégies de croissance nationale, et de s'assurer de la conception et de la mise en oeuvre des stratégies futures par les Africains.

Le degré de contribution intellectuelle africaine dans l'élaboration des principaux paradigmes depuis les années 60 se révèle regrettablement faible, bien qu'elle connaisse une rapide amplification. Ce fait est manifestement important pour expliquer les mouvances radicales des paradigmes essentiels du développement en quelque 25 ans. La fragile légitimité, jusque récemment, de nombreux gouvernements africains en constitue un autre facteur, ce qui a entravé leur formulation et leur mise en oeuvre de stratégies rurales.

L'élaboration de paradigmes du développement agricole, viables, dans diverses régions d'Afrique, à même de prendre en charge les questions complexes soulevées ci-dessus, exigera un degré de participation locale, de larges connaissances et un engagement résolu au sein de la région. Le besoin sans doute le plus critique aujourd'hui reste l'investissement dans le capital humain local et les capacités institutionnelles des groupes de recherche et de politique agricoles, pour qu'ils puissent prendre place, en partenaires égaux, à la table de la formulation de stratégies idoines de développement agricole de leurs pays.

Christopher L. Delgado est chargé de recherche auprès de la division Markets and Structural Studies de l'Institut international de recherche sur les politiques alimentaires.