Choix Cruciaux Pour La Politique Agricole De La Chine

Les réformes économiques lancées par la Chine en 1978 ont abouti à une croissance économique rapide. Des changements fondamentaux se sont produits dans le système économique national. Les réformes étaient centrées sur l’agriculture, mais, comme on s’y attendait, le rôle du secteur agricole a diminué et les secteurs de la manufacture et des services ont connu une croissance bien plus rapide que le reste de l’économie. La terre, la main d’oeuvre et l’eau ont été détournés vers des usages non agricoles et les incitations offertes aux agriculteurs pour la production agricole ont diminué. De 1990 à 1994, la production céréalière a été stagnante et en 1995, la Chine a été obligée d’importer 20 millions de tonnes de grains. Cette menace à l’égard de l’agriculture et de la production vivrière a alarmé les leaders à la tête du pays. Les nouvelles politiques introduites en 1995 ont réussi à renverser le déclin de la production vivrière, mais le coût pour le gouvernement a été colossal. S’agit-il d’un phénomène de courte durée ou bien le commencement d’une promesse de protection, qui suit la voie tracée par de nombreux pays développés? La Chine devra faire des choix décisifs.

LES RÉFORMES DE LA POLITIQUE AGRICOLE (1978–1993)
Avant 1979, la politique agricole chinoise cherchait à réaliser l’équité rurale et la fourniture d’aliments, de capital et de main d’oeuvre à bon marché pour le développement de l’industrie. Le gouvernement maintenait un contrôle serré sur la production et la commercialisation, en maintenant les prix à la production à un niveau généralement inférieur aux prix internationaux. En 1979, craignant qu’une agriculture anémique ne retarde l’industrie, le gouvernement commençait à appliquer de nouvelles politiques. Au début, le gouvernement élevait les prix à la production des produits agricoles et permettait la ré-ouverture des marchés ruraux pour que les agriculteurs puissent vendre les produits de leurs parcelles privées. En 1981, le gouvernement commençait à décentraliser la production agricole pour passer du système des communes aux ménages agricoles individuels. En 1984, plus de 99 pour cent des unités de production avaient adopté le “système de responsabilité de production des ménages”. De plus, le gouvernement réduisait petit à petit le nombre des produits que les agriculteurs devaient obligatoirement livrer à l’état.

La seconde phase des réformes visait principalement à libéraliser les prix et la commercialisation. A la suite d’une récolte exceptionnelle en 1984, le gouvernement remplaçait les livraisons obligatoires par des contrats volontaires entre les agriculteurs et le gouvernement. En 1993, les autorités libéralisaient encore plus le marché des céréales et abolissait le système de rationnement des céréales vieux de 40 ans. Plus de 90 pour cent de tous les produits agricoles étaient vendus à des prix déterminés par le marché, indiquant très clairement la transformation de l’agriculture chinoise pour passer d’un système de directives et de contrôle à un secteur largement dominé par le marché libre.

LA NOUVELLE POLITIQUE AGRICOLE (de 1994-à ce jour)
Cependant, à la suite d’une pression due à l’inflation, et en particulier à la suite de l’augmentation des prix des céréales et du déclin de la production qui ont nécessité une augmentation des importations, plusieurs politiques nouvelles ont été introduites depuis 1994.

Le gouvernement central poussait les prix à la production au dessus des prix mondiaux, offrant ainsi aux agriculteurs des incitations pour passer de la production de coton et de graines oléagineuses à la production céréalière. En 1997, la Chine enregistrait une récolte céréalière record: les quantités de blé importées étaient les plus basses depuis 1961 et les exportations de riz les plus élevées depuis 1973. 1998 connaissait une nouvelle récolte exceptionnelle et les stocks restaient élevés. Cependant, ces nouvelles politiques avait imposé un poids financier substantiel sur le gouvernement et avaient gêné les réformes dans d’autres secteurs, aboutissant ainsi à une perte nette pour le bien-être social.

Le système du “gouverneur responsable du sac de céréales” a été introduit en 1995. Ce système place sur les gouverneurs des provinces la responsabilité d’équilibrer l’offre et la demande et stabiliser les prix des céréales dans leur province. Sur le plan national, cette politique semble avoir réussi, parce que l’offre a augmenté et les prix ont baissé et se sont stabilisés. Mais on note des différences substantielles entre les provinces, en particulier entre les provinces plus riches et les provinces plus pauvres. Si cette politique est maintenue, les producteurs de céréales dans les riches provinces de la côte pourraient recevoir des subventions plus élevées de leurs gouvernement locaux, alors que dans les régions où le surplus est moindre, les producteurs pourraient continuer à être taxés. De telles mesures ont tendance à promouvoir l’auto-suffisance régionale, ce qui aboutit à une perte nette pour le bien-être social.

Une autre politique nouvelle lancée en 1997, est appelée “quatre séparations et une perfection”. En réponse à l’inefficacité du bureaux céréaliers de l’état et au fardeau financier imposé par la politique céréalière du gouvernement, les autorités ont séparé (1) les fonctions politiques des bureaux des fonctions commerciales, (2) les stocks de réserve appartenant au gouvernement des entreprises commerciales, (3) les responsabilités du gouvernement central de celles des administrations locales, (4) les anciennes dettes bancaires des nouvelles dettes. Quant à la “perfection” il s’agit du processus visant à intégrer les prix à la production et les prix du marché. En 1998, le gouvernement central a annoncé qu’il poursuivrait la décentralisation de la gestion des céréales en augmentant les responsabilités des gouverneurs. Mais en fait, le gouvernement central a repris en main le monopole sur l’approvisionnement en céréales. Cette politique aide à maintenir la stabilité des prix, mais en freinant la concurrence, elle décourage les améliorations qui rendraient la commercialisation des céréales plus efficace.

LES OPTIONS POLITIQUES POUR L’AVENIR
A mesure que la Chine s’approche de la phase de développement dans laquelle elle passera de la taxation de la production agricole à la subvention de la production, les responsables politiques doivent choisir entre plusieurs options. La première option consiste à suivre les pays de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) et d’autres économies nouvellement développées, c’est-à-dire protéger l’agriculture soit par une politique de soutien des prix ou par des paiements directs aux agriculteurs. Mais l’agriculture emploie encore 45 pour cent de la main d’oeuvre de la Chine et ceci coûterait très cher au secteur. De plus, comme les pays de l’OCDE l’ont trouvé, protéger l’agriculture est tout aussi coûteux en termes absolus. Enfin, les subventions de prix pourraient ne pas être compatible avec l’entrée de la Chine dans l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

La seconde option serait d’utiliser des barrières commerciales pour isoler la production agricole chinoise du marché international. Dans ce cas, la demande nationale serait couverte par la production nationale et les producteurs locaux seraient implicitement subventionnés par les consommateurs. Compte tenu de la croissance économique rapide de la Chine et la baisse de la part de la nourriture dans le budget des consommateurs, cette option est attrayante. Mais comme les prix et les marchés seront en quelque sorte faussés, l’efficience globale de l’économie serait en baisse. L’envergure de la perte dépendrait de la différence entre les prix internationaux et les prix locaux. De plus, l’adoption de cette option pourrait créer un problème pour l’entrée de la Chine dans l’Organisation mondiale du commerce.

La troisième option serait la libéralisation immédiate de l’agriculture. La production ne serait ni taxée, ni subventionnée, explicitement ou implicitement. La Chine importerait ou exporterait des produits en se basant sur l’avantage comparatif. Selon ce scénario, la Chine devra probablement importer de grandes quantités de céréales, mais les gains économiques seraient substantiels. La Chine pourrait gagner de 4,5 à 7 milliards de dollars EU en l’an 2010 en abandonnant sa politique visant à assurer 95 pour cent de son autosuffisance céréalière. La Banque mondiale a estimé que la Chine gagnerait 5 milliards de dollars en l’an 2020 si les 95 pour cent d’autosuffisance céréalière étaient abandonnés. Cependant, comme la Chine est un grand pays, deux problèmes pourraient se poser si elle dépend beaucoup des marchés céréaliers internationaux. Un des problèmes provient de la disponibilité des quantités à fournir. L’Australie, le Brésil, le Canada et les États-Unis pourraient augmenter leur production. Mais on ignore comment ces pays pourraient satisfaire la demande, en particulier lorsque de nombreux gouvernement sont soumis à une pression pour réduire le soutien à l’agriculture. Une baisse de production de 20 à 30 pour cent dans un grand pays exportateur de céréales pourrait influencer les prix internationaux de façon substantielle, compte tenu du fait que le marché international de nombreux produits agricoles est plutôt serré.

La quatrième option consiste à continuer à libéraliser progressivement, tout en augmentant l’investissement dans l’infrastructure rurale, la recherche agricole et la vulgarisation et enfin l’irrigation. Cette option non seulement serait conforme aux exigences de l’OMC mais aussi améliorerait la sécurité alimentaire à long terme et l’efficience globale de l’économie.

Diverses études ont montré que l’augmentation de l’investissement dans la recherche agricole, la vulgarisation, l’irrigation et l’infrastructure rurale constitue un des moyens les plus efficaces d’améliorer la sécurité alimentaire à long terme. Les projections faites par l’IFPRI suggèrent que si la Chine augmente ses investissements dans la recherche agricole et l’irrigation de 4,5 pour cent par an, elle deviendra exportatrice nette de céréales en l’an 2020. Avec chaque pour cent de plus investi dans la recherche agricole et l’irrigation, la Chine pourrait produire 21 millions de tonnes de céréales en l’an 2010 et 36 millions de tonnes en 2020. Chaque yuan investi dans la recherche et l’irrigation pourrait produire des revenus compris entre 3,6 et 4,8 yuans.

Cependant, il est inquiétant de constater que l’investissement agricole de la Chine, en particulier son investissement dans la recherche a varié dans le temps et a connu une stagnation au cours des récentes années. Après 1978, l’investissement en agriculture a commencé à diminuer, pour atteindre son point le plus bas en 1987. Bien qu’il se soit redressé depuis, en 1994, il était encore de 32 pour cent inférieur à son niveau de 1978. En termes relatifs, l’investissement en agriculture par rapport au PNB agricole a commencé à baisser fortement après 1978, pour passer de 18 pour cent en cette année à près de 5 pour cent au cours des dernières années. L’investissement en agriculture par rapport à l’investissement total a chuté de façon spectaculaire, de 20 pour cent en 1980 à 2,4 pour cent seulement en 1994.

Les fluctuations et la chute des investissements publics en agriculture entraveront la croissance à long terme d’une agriculture durable. Par exemple, la baisse de l’investissement public dans la recherche et le développement agricoles ont abouti à la détérioration du système national de la recherche agricole et un ralentissement possible dans le rythme des publication des nouvelles technologies en agriculture. De même, le déclin des investissements dans la maintenance et les réparations des réseaux d’irrigation et de drainage, des routes rurales, et des programmes d’amélioration des sols, a réduit la superficie effectivement irriguée et a augmenté l’effet de désastres naturels répétés tels que les inondations et la sécheresse.

Inverser le courant dans la baisse de l’investissement agricole permettrait d’améliorer à la fois le secteur agricole, le bien-être des populations rurales, la sécurité alimentaire et l’environnement. Tout ceci, à son tour facilitera le développement économique de la Chine au sens large et fera que la réponse à la question “qui va nourrir la Chine?” sera “la Chine”.

Pour plus d’information, voir Shenggen Fan et Francis Tuan “Évolution de la politique agricole en Chine et dans les pays de l’OCDE: leçons à long terme pour la Chine”, article récemment présenté au Séminaire international sur l’OMC et la Chine, tenu à Beijing, du 21 au 23 septembre 1998; voir aussi Shenggen Fan, “L’investissement public dans la Chine rurale: tendances historiques et questions de politique,” dans Politiques agricoles en Chine (Paris, OCDE, 1997).

Shenggen Fan est chargé de recherches principal et Marc J. Cohen est assistant spécial du Directeur général de l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires.

Vision 2020 pour l'alimentation, l'agriculture et l'environnement est une initiative de l'International Food Policy Research Institute (IFPRI - Institut international de recherche sur les politiques alimentaires) destinée à élaborer une dessein collectif et un consensus d'action pour cerner les moyens permettant de remplir les besoins alimentaires mondiaux futurs, tout en atténuant la pauvreté et en protégeant l'environnement. Dans le cadre de l'Initiative Vision 2020, l'IFPRI associe diverses écoles de pensée sur ces questions, pour donner lieu à des recherches et dégager des recommandations. Les Récapitulatifs 2020 présentent des informations sur divers éléments de ces thèmes