Evolution du role du secteur public dans une economie rizicole proche de l'autosuffisance: le cas du Bangladesh

Le Bangladesh, pays qui a connu des déficits alimentaires chroniques, semble proche de l'autosuffisance en riz. La production de riz, principale denrée alimentaire de basedu pays, s'est accrue au rythme de 2,7% pendant les années 80 tandis que la population a progres au rythme de 2,0%. L'écart entre la production et les besoins céréaliers de la population se réduit à l'évidence, malgré le fait qu'il faudra continuer à importer du blé pendant le reste de la présente décennie. (Figure 1).

La croissance durable et de plus en plus stable de la production de riz pendant les années 70 et 80 est étroitement liée à l'introduction de variétés à haut rendement, essentiellement le riz boro d'hiver, qui s'est accrue passant de 21% de la production de riz totale en 1972/73 à 35% en 1989/90. Les tendances en ce qui concerne l'augmentation et le recul de la production des deux principales variétés de riz, le riz aman et le riz boro, sont souvent contraires au cours d'une année donnée. Étant donné que la part de riz boro dans la production totale est plus grande, cette compensation intervenant au cours d'une même année permet un flux de production plus régulier et des variations saisonnières caractérisées par des fluctuations de prix plus lisses (Figures 2 et 3).

Effets De La Croissance De La Production

La croissance de la production s'est accompagnée d'une dépendance croissante à l'égard des marches. Les diverses réformes appliquées dans le secteur des céréales ont éliminé les contrôles et promu activement le développement des marchés. Dans certains cas, on a essayé de libéraliser et de privatiser les marchés. Par exemple, le commerce intérieur et extérieur des céréales et des intrants agricoles tels que les engrais et le matériel d'irrigation a été largement ouvert au secteur privé. Le processus de libéralisation s'est accompagné d'une expansion considérable de la production de riz. Parallèlement, de nombreuses subventions dont bénéficiaient les produits alimentaires ont été éliminées. Les prix de la ration de riz se sont accrus, passant de 71 à 88 % des prix pratiqués sur le marché pendant les années 70 et 80, tandis que les prix de la ration de blé sont passés de 85 à 93% des prix du marché.

Pendant cette période, la croissance de la production de riz et l'évolution du marché ont été caractérisées par une relative stabilité des prix céréaliers. L'instabilité des prix tant d'une année à l'autre qu'au cours de la même année a reculé sensiblement. Cette diminution de l'instabilité des prix intérieurs s'est accompagnée parallèlement d'une réduction de l'instabilité des prix à la frontière et des prix internationaux. La variabilité des prix intérieurs de quatrième trimestre à quatrième trimestre a diminué bien plus que celle des prix internationaux. Toutefois, ceci n'implique pas que les prix internationaux doivent être entièrement dissociés des prix pratiqués à l'intérieur. Il est établi que les prix intérieurs comme les prix frontaliers du riz et du blé sont cointégrés, ce qui veut dire qu'il existe une relation à long terme entre ces deux séries.

Pendant la même période, l'incidence de la pauvreté et de la malnutrition a diminué. D'après le Bureau des statistiques du Bangladesh, le pourcentage de gens dont l'alimentation correspondait à moins de 80% des calories nécessaires a baissé, passant de 50% environ en 1981/82 à environ 30% en 1988/89. Parmi les nombreux facteurs qui expliquent ce recul de la pauvreté, les prix et le revenu constituent les plus importants. En outre, le prix du riz est l'un des prix les plus importants qui influent sur le bien-être des pauvres, le riz représentant plus de 70% des calories absorbées par la moitié de la population qui est la plus défavorisée. Étant donné que le rendement de la production de riz est plus élevé, les prix du riz à la moisson ont baissé au rythme de 1,5%, ce qui a eu des effets positifs en termes de réduction de la pauvreté.

La commercialisation du secteur céréalier s'est accrue considérablement pendant cette période, passant d'environ 15% de la production en 1972 à environ 50% en 1990. Dans le même temps, la distribution publique des céréales alimentaires a diminué, passant de 78% environ de l'offre totale commercialisée pendant les années 70 à environ 36% pendant les années 80. En outre, le pays est à présent mieux à même de financer les importations de céréales. Si la valeur des importations céréalières a représenté environ 54% du total des recettes d'exportation pendant les années 70, elle est descendue à 22% pendant les années 80, ce qui implique une moindre dépendance à l'égard de l'aide alimentaire.

Role du Systeme Cerealier Public

Un grand nombre des raisons avancées par le passé pour expliquer l'existence du système céréalier public semblent moins urgentes aujourd'hui. La politique interventionniste appliquée par le passé semble avoir cédé le pas à un rôle plus proactif pour les pouvoirs publics dans la promotion du développement des marchés. L'environnement nouveau caractérisé par une production de riz et une libéralisation des marchés durables exige une redéfinition du rôle du système céréalier public pendant les années 90. à cette fin, il est nécessaire de comprendre plusieurs aspects que présentent les marchés céréaliers au Bangladesh. La méfiance à l'égard des marchands de céréales est profonde tant de la part du grand public qu'au sein de l'administration publique depuis longtemps. Jusqu'à une date récente, c'est cette raison qui expliquait les nombreuses politiques interventionnistes telles que les lois contre l'accumulation irrégulière des stocks. L'activité sur les marchés du riz transmet clairement les signaux de la pénurie à venir. Des décisions de stockage à titre privé se sont révélées assez efficaces pour ce qui est de l'utilisation des anticipations sur les prix futurs pour déplacer les produits à terme afin de maximiser les bénéfices, lissant ainsi la consommation pendant les saisons mortes. En outre, les marchands de céréales se sont avérés maîtres du traitement des données, sans pour autant déstabiliser les prix. Enfin, la préoccupation que les marchés puissent réagir de manière très désordonnée, entraînant une instabilité des prix excessive dès lors que le gouvernement retire sa politique de stabilisation ne paraît pas justifiée.

Les marchés intérieurs sont assez bien intégrés dans l'espace. Seul un nombre négligeable de marchés segmentés (ceux qui sont distants de plus de 250 kilomètres et qui ne sont pas interdépendants) font partie d'un échantillon qui comprend les prix hebdomadaires de riz non décortiqué pour les 64 districts (zilas) du pays. Dans la plupart des marchés restants, les prix entretiennent des rapports stables à long terme entre eux, même lorsqu'on ne tient pas compte des tendances communes et des variations saisonnières. Un ajustement de prix de 60% en moyenne environ entraîné par un choc économique est transmis aux marchés intégrés. Cette transmission prend environ 2,6 semaines. L'infrastructure routière est un déterminant structurel majeur de l'intégration des marchés. Les répercussions de la politique de stabilisation des prix sur l'intégration des marchés sont plus complexes. Si la politique de stabilisation a renforcé le mouvement des prix sur les marchés qui se tiennent dans des districts différents, elle n'en a pas moins ralenti le processus dynamique de transmission des prix.

En dépit de l'évolution encourageante des marchés et de la production, il persiste de nombreux problèmes. La pauvreté est répandue dans le pays, trop de gens n'ayant toujours pas un accès certain à une nourriture adéquate, même si le pays évolue vers l'autosuffisance en riz. Les estimations officielles du nombre de personnes qui vivent dans une situation d'extrême pauvreté étaient d'environ 30 millions en 1988/89. Les pouvoirs publics peuvent aider ces gens en recourant à un ensemble de programmes de distribution bien ciblés tels que les programmes de subventions, de transferts et d'emplois. Toutefois, les subventions accordées dans le cadre du plan de rationnement font de plus en plus l'objet de critiques ces dernières années étant données les fuites énormes au profit de non bénéficiaires. Les transferts directs auto-ciblés au profit des pauvres, tels que les programmes d'échange de nourriture en contrepartie du travail et les programmes d'alimentation des couches vulnérables de la société sont jugés plus appropriés que des programmes plus ambitieux tels que les subventions en faveur des produits alimentaires et la stabilisation des prix.

Implications Sur Les Politiques

Par le passé, la stabilisation des prix était considérée comme un objectif souhaitable de politique alimentaire au Bangladesh. Les programmes de soutien des prix au moyen des contrats intérieurs pendant les mois de moisson et ceux qui visent à exercer une pression à la baisse sur les prix pendant la saison morte ont les uns et les autres eu un effet négatif sur les prix. Les répercussions de la stabilisation des prix sur le bien-être économique des producteurs et des consommateurs seraient limitées. Une stabilisation complète des prix aux producteurs proportionnellement au revenu initial permettrait de gagner en tout moins de 2%. La stabilisation des prix aurait aussi un impact négligeable sur la pauvreté. En effet, la stabilisation des prix du riz ne réduit ni le nombre des pauvres, ni l'écart moyen qui existe entre leur absorption et leurs besoins caloriques. Seule la répartition de la pauvreté serait influencée, ce qui éliminerait les déviations extrêmes en-deçà du seuil de pauvreté. Toutefois, la mise en oeuvre d'une stabilisation des prix efficace est complexe et son coût dépasse probablement les avantages limités qui en découlent. Enfin, le rôle des politiques dans la réduction de l'instabilité des prix a beau être important-environ 40% de la réduction totale-les 60% restants sont le résultat de divers autres facteurs tels que l'évolution technologique qui a permis une production plus équilibrée de riz au cours d'une même année et le développement de marchés efficaces, la fonction utile du stockage privé dans l'atténuation des fluctuations des prix ayant joué un rôle important dans ces marchés.

En s'appuyant sur un modèle de simulation utilisé afin d'examiner les perspectives d'une croissance persistante des rendements de riz, il y a une petite chance qu'il y ait un excédent de riz en l'an 2000. Les excédents de riz s'élèveraient à 157.000 tonnes seulement en moyenne si les prix pratiqués actuellement sont maintenus. Cependant, pour les pauvres, l'avantage serait un accroissement sensible de la consommation céréalière par tête d'environ 10%. Si les prix venaient à s'ajuster, on assisterait seulement à une baisse de prix insignifiante. La même chose vaut dans le cas d'un scénario plus favorable tenant compte d'une forte croissance des rendements de riz. La demande intérieure serait capable d'absorber l'excédent accru de riz sans pour autant que les prix ne baissent sensiblement. Il ressort d'une analyse de la proposition visant à soutenir les prix du riz par l'achat de la production nationale que même des hausses massives des achats se traduiraient par des hausses de prix très limitées, tout en provoquant de graves problèmes liés à la capacité de stockage et au budget de l'État.

Les perspectives d'exportation de riz sont plus intéressantes. Bien que le riz commercialisé sur le marché international ne représente qu'une infime proportion de la production mondiale et que les prix internationaux soient très instables, les principaux exportateurs ont pu accroître leur part des exportations mondiales. Pendant les années 80, le Bangladesh a affiché une croissance de la production de riz supérieure même à celle des cinq principaux exportateurs mondiaux et les hautes qualités du riz du Bangladesh lui donnent un avantage comparatif sur diverses variétés de riz comparables produites tant au Bangladesh qu'à l'étranger. Dans le cas des échanges au titre desquels du riz de bonne qualité est échangé en contrepartie du blé sur les marchés internationaux, l'exportation des petites quantités de riz de première qualité pourrait exercer un impact positif sur la consommation céréalière totale sans pour autant hypothéquer la sécurité alimentaire des pauvres.

Prière de m'envoyer un exemplaire de The Changing Public Role in a Rice Economy Approaching Self-Sufficiency: The Case of Bangladesh, par Francesco Goletti.