Réforme économique en Europe et dans l'ex-Union Soviétique: Implications pour les marchés internationaux de produits alimentaires

Les réformes de politiques économiques au lendemain du cycle des négociations commerciales multilatérales de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) qui se sont déroulées en Uruguay devraient aboutir à une réduction des exportations de produits alimentaires en Europe occidentale. La transition vers des systèmes d'économie de marché en Europe de l'est et dans l'ex-Union soviétique y accroîtra-t-elle la production agricole, pour enfin compenser la réduction en Europe occidentale et créer des excédents alimentaires pour l'ensemble de la région? Quels effets ces changements auront-ils sur les secteurs ruraux des pays en développement? Roy Tyers qui aborde ces questions sous un angle quantitatif dans le Rapport de recherche No. 99 intitulé Economic Reform in Europe and the Former Soviet Union: Implications for International Food Markets (Réforme économique en Europe et dans l'ex-Union Soviétique: Implications pour les marchés internationaux de produits alimentaires) conclut que les exportations agricoles dans les pays d'Europe de l'est et de l'ex-Union soviétique pourraient augmenter suffisamment pour largement compenser le recul des exportations résultant des réformes mises en oeuvre en Europe occidentale. Tyers estime que les exportations de céréales de l'Europe et celles de l'ex-Union soviétique réunies pourraient accroître l'offre mondiale à hauteur de 44 millions de tonnes d'ici à l'an 2000, ce qui entraînerait une baisse des prix mondiaux des produits alimentaires.

Raisons Des Reformes

Au cours des dernières années, le transfert des activités manufacturières des pays industrialisés, y compris l'Europe occidentale vers les pays en développement, couplé à un ralentissement de la croissance de la production dans d'autres secteurs, exerce des pressions énormes sur les gouvernements des pays développés afin que ces derniers créent de nouvelles possibilités de croissance et de nouveaux débouchés. Pendant les années 80, l'Europe occidentale a relevé ce défi en renforçant l'intégration économique par l'élargissement de l'Union européenne (UE). Parallèlement, les gouvernements de l'UE ont dû subir des pressions en vue de réduire les niveaux de protection agricole qui sont traditionnellement élevés. Ces derniers avaient augmenté la productivité des terres, ce qui s'est soldé par des excédents alimentaires qui ont été écoulés grâce à des subventions coûteuses en faveur des exportations. à présent, l'UE s'est engagée à mettre en oeuvre des politiques agricoles moins susceptibles d'entraîner des distorsions et conformes, dans l'ensemble, aux accords convenus dans le cadre des négociations de l'Uruguay Round sur le GATT.

Dès le milieu des années 60, l'Union soviétique a adopté des politiques destinées à accroître la production de viande et de produits laitiers. Vers la fin des années 80, deux décennies de prix céréaliers artificiellement bas et de subventions en faveur de la production de l'élevage avaient créé des distorsions importantes au niveau des modes de production et de consommation alimentaires. Tandis que l'Europe occidentale augmentait ses exportations alimentaires, l'Union soviétique devenait un large importateur net. Cette tendance a été accentuée par le gaspillage dans la distribution et la transformation de produits agricoles et par l'accès limité à la technologie occidentale.

Vers les années 80, les problèmes de ralentissement de la croissance de la productivité et les pressions en vue de fournir davantage de biens de consommation ont été exacerbés par des dépenses militaires énormes (le tiers de toute la production). La réponse-en fin de compte-a été de renoncer au système d'économie planifiée en faveur d'une économie de marché. Avec la dissolution de l'union, les pays d'Europe de l'Est et l'ex-Union soviétique ont perdu la plupart de leurs marchés d'exportation intrarégionaux, tandis que les échanges commerciaux avec l'Occident ne s'ouvraient que lentement. Si l'objet des réformes était de relancer l'activité économique, celles-ci ont, jusqu'à présent, épuisé la plupart des économies de la région. (Dans le présent rapport l'Europe de l'Est comprend l'ex Tchécoslovaquie, la Hongrie et la Pologne-appelés la bande des 3-et les pays Balkans).

Perspectives

Ce rapport s'appuie sur une prémisse importante que l'Europe de l'Est et l'ex-Union soviétique persévèreront dans la mise en oeuvre de réformes orientées vers l'économie de marché. Toutefois, même si ce n'est pas vrai, l'effondrement de la production économique globale continuera à réduire le pouvoir d'achat et partant, la consommation, surtout des aliments qui présentent une certaine élasticité par rapport au revenu tels que les produits de l'élevage. Ceci, à son tour, limitera la taille du troupeau. Ce changement, à lui tout seul, pourrait suffisamment réduire les importations de céréales pour inverser la répartition géographique du commerce des denrées alimentaires.

Trois autres raisons corroborent l'hypothèse que de grandes quantités de céréales pourraient être exportées avant l'an 2000. Premièrement, le transfert de technologies (telles que les variétés à haut rendement) des économies de marché développées pourrait sensiblement améliorer la productivité alimentaire. Ainsi, 67% de viande de boeuf pourrait être produite pour chaque unité de fourrage, en utilisant des techniques modernes de sélection et d'élevage (Figure 1). Dès lors que le système de distribution et de commercialisation des produits alimentaires se sera amélioré et que la parité technologique avec l'Occident aura été réalisée, la région qui englobe l'ex-Union soviétique pourrait devenir un large exportateur net de denrées alimentaires.

Deuxièmement, les régimes de politiques en vigueur avant les réformes ont subventionné la consommation alimentaire davantage que la production (Figure 2). Par conséquent, la réduction des distorsions aux incitations retarde davantage la consommation que la production. Troisièmement, s'il est fort possible que l'expansion dans un autre secteur de biens échangeables, tels que les minéraux ou l'énergie, retardera la croissance économique, il est plus probable que le secteur agricole se redressera vite, parce que sa reprise dépendra moins que celle des autres secteurs de l'investissement direct étranger, étant donné que la technologie nécessaire à l'amélioration de la productivité est comparativement peu coûteuse.

En Europe occidentale, il n'est pas certain que les réformes agricoles réussiront à promouvoir l'efficacité dans l'économie dans son ensemble et à réduire le fardeau budgétaireire que supportent les gouvernements. Le programme de réformes de l'Union européenne comprend des réductions progressives des prix des denrées et du bétail. Les agriculteurs sont partiellement compensés pour leurs variations de prix mais les grands propriétaires terriens sont tenus de mettre de côté 15% de leurs terres comme condition pour être admis à bénéficier d'une compensation. Les producteurs de viande de boeuf et de produits laitiers bénéficieront d'une baisse de prix des fourrages et recevront une subvention pour abattre leurs animaux tandis que les contingents de production laitière seront resserrés. Ce programme de réformes devrait modifier les incitations suffisamment de manière à ralentir la croissance de la production de denrées alimentaires et à augmenter la consommation.

Gains et Pertes Potentiels

Le présent rapport analyse deux scénarios. L'un part de l'hypothèse d'une reprise retardée et en définitive lente de la demande et de la production alimentaire en Europe de l'est et dans l'ex-Union soviétique et l'autre s'appuie sur l'hypothèse d'un redressement plus rapide de l'ensemble de l'économie, combiné à une convergence avec l'Europe occidentale en termes de productivité. Selon cette analyse, les réformes unilatérales en Europe occidentale réduiraient les exportations céréalières nettes de la région dans son ensemble de 30 millions de tonnes et les exportations nette de boeuf de plus de 2 millions de tonnes. Un tel changement, en soi, pourrait faire monter les prix internationaux de céréales de 10% et l'indice des prix internationaux des denrées alimentaires d'environ 7%.

Les réformes en Europe de l'est sont moins claires. L'ex-Tchécoslovaquie, la Hongrie et la Pologne (la bande des trois d'Europe de l'est) ont des accords d'association en vertu desquels une part croissante de leurs produits peut être vendue à l'UE aux prix intérieurs. Si ces accords n'offrent qu'une expansion progressive de l'accès aux marchés de l'UE, ils représentent l'orientation que risqueraient de prendre à l'avenir les politiques économiques de la bande à 3 d'Europe de l'est. D'ici à l'an 2010 leurs politiques agricoles devraient intégralement être conformes à celles de l'UE après les réformes. Ceci ne changera pas en profondeur le commerce international des céréales et de viande mais le secteur laitier connaîtra une expansion du fait d'une hausse des prix à l'intérieur de l'UE. Même si cette remontée est limitée par les contingents, elle pourrait faire augmenter les exportations de lait subventionné, ce qui ferait ainsi baisser l'indice des prix internationaux des denrées alimentaires de 3% d'ici à l'an 2000.

Sur la base de l'expérience d'autres économies socialistes en période de réformes (telle que la Chine), une augmentation de la production agricole pourrait suivre la libéralisation, ce qui aurait pour effet d'amortir la récession inévitable dans d'autres secteurs de biens échangeables. étant donné qu'on ne peut prévoir avec précision les écarts par rapport à l'objectif de libéralisation économique, la seule réforme de politique envisagée dans ce rapport est une libéralisation par étapes de toutes les distorsions auxquelles l'agriculture est confrontée dans les Balkans et dans l'ex-Union soviétique. D'après cette analyse, l'ensemble de ces états qui affichaient un déficit céréalier net enregistreront un excédent de 30 à 50 millions de tonnes par an. En combinant ces excédents avec ceux de la bande à 3, les exportations céréalières nettes pourraient atteindre entre 61 et 74 millions de tonnes (Figure 3).

En tenant compte des effets conjugués de tous les changements simulés en Europe et dans l'ex-Union soviétique, l'indice des prix internationaux des denrées alimentaires tombera, d'après les prévisions, entre 7 et 11% pendant cette décennie. Par la suite, avec la reprise de l'accélération de la croissance économique globale du monde postsocialiste, l'absorption commencera à rattraper la production.

Implications Pour D'autres Pays

Pourvu que la tendance au réformes persiste, les exportations en provenance d'Europe de l'est et de l'ex-Union soviétique exercera une pression à la baisse sur les prix internationaux de produits alimentaires. Cette situation aura des effets préjudiciables sur les pays industrialisés, exportateurs nets de produits alimentaires tels que l'Australie, le Canada, les états-Unis et la Nouvelle-Zélande et aidera les pays industrialisés qui n'ont pas d'avantage comparatif en agriculture, tel que le Japon. Une incertitude existe quant à la manière dont elle influera sur les pays en développement parce que les distorsions des incitations qu'on rencontre dans de nombreux pays en développement constituent déjà une discrimination à l'encontre de l'agriculture. Sans ces distorsions, le nombre de pays en développement exportateurs de produits alimentaires serait supérieur à ce qu'il est aujourd'hui. En outre, c'est le modèle d'échanges commerciaux dégagé de distorsions qui détermine si un pays gagne quand ses termes de l'échange internationaux varient. à l'évidence, les agriculteurs des pays en développement perdraient si les produits alimentaires pouvaient être importés à un moindre coût. La majorité des pauvres des pays en développement vivent dans les zones rurales et si les produits alimentaires étaient moins chers, l'activité économique qui constitue leur gagne-pain connaîtrait un recul.

Toutefois, l'impact le plus important sur les pays en développement peut s'exercer par le biais des marchés de capitaux. L'effet net prévu des variations des prix des produits alimentaires sur leur balance des paiements est limité par rapport à celui de la demande accrue de capitaux en Europe de l'est et dans l'ex-Union soviétique. Les transferts nets en faveur des pays en développement pourraient diminuer de 30 milliards de dollars E.U. par an sinon plus. L'éviction de l'investissement et, partant, le ralentissement de la croissance de la production dans les pays industrialisés (Allemagne exceptée) entraînerait un ralentissement de l'expansion de la demande d'exportations de la plupart des pays industrialisés. à l'évidence, ces changements seraient plus importants que les effets directs sur le commerce international des produits alimentaires.

Epilogue

Depuis l'achèvement de la présente analyse, les états de l'ex-Union soviétique ont eu tendance à persévérer dans la poursuite de politiques agricoles isolées. Les contingents d'exportation ont maintenu à un niveau bas les prix intérieurs relatifs de produits alimentaires exportables telles que les céréales. Les tarifs élevés sur les produits alimentaires importés ont rapporté au secteur agricole des compensations dans le même temps que les gouvernements avaient besoin de revenus. A ce jour, si de telles politiques retardent la croissance agricole par rapport aux simulations effectuées dans le rapport, le potentiel n'en demeure pas moins grand.

Prière de m'envoyer un exemplaire de Economic Reform in Europe and the Former Soviet Union: Implications for International Food Markets par Rod Tyers.