EXAMEN DE POLITIQUE ALIMENTAIRE 4

Synthèse IFPRI

Services financiers ruraux et sécurité alimentaire des pauvres: conséquences pour la recherche et les moyens d'action

Manfred Zeller, Gertrud Schrieder, Joachim von Braun, et Franz Heidhues

Ces trois dernières décennies, la politique financière rurale des pays en développement s'est souvent efforcée d'améliorer l'accès des économiquement faibles au crédit, par le truchement d'institutions de crédit subventionnées et axées sur l'offre. Les enseignements tirés de l'échec généralisé des programmes de crédit rural subventionnés par l'Etat, la présence d'institutions financières informelles florissantes, offrant des services de crédit, d'épargne et d'assurance aux pauvres ruraux, et les récentes innovations institutionnelles dans le secteur du micro-financement ont amené les auteurs de cette étude à analyser les fonctions actuelles des mesures publiques dans le développement des marchés financiers ruraux.

Dans l'Examen de politique alimentaire n4, "Services financiers ruraux et sécurité alimentaire des pauvres : conséquences pour la recherche et les moyens d'action", les auteurs abordent sous un nouvel angle les fonctions des services financiers ruraux dans l'amélioration de la sécurité alimentaire des ménages et l'atténuation de la pauvreté. Ils mettent au point un cadre conceptuel permettant de relier l'accès aux services financiers et la sécurité alimentaire, et analyser les conclusions empiriques portant sur la demande des ménages en matière de services financiers. Les auteurs étudient en outre les potentialités permettant de relier les prêteurs informels (membres de la famille, tontines et usuriers) et les systèmes financiers formels (banques et coopératives). Ils passent ensuite en revue les contraintes entravant le développement des marchés financiers ruraux et les moyens permettant d'éviter ces contraintes en étudiant des institutions novatrices, notamment celles prévoyant la participation des pauvres eux-mêmes.

Etant donné le caractère saisonnier des revenus agricoles et la myriade de risques auxquels se heurtent la formation des revenus et la consommation, l'accès aux services financiers contribue à l'amplification de la formation des revenus et à la stabilisation de la consommation, réglant ainsi l'insécurité alimentaire intermittente et chronique de nombreux ménages pauvres, dans les pays en développement. Les objectifs de cet Examen de politique alimentaire consistent à examiner ces potentialités favorables à l'amélioration de la sécurité alimentaire, afin d'en tirer les conséquences pour la conception institutionnelle et de moyens d'actions, et cerner ensuite les orientations de la recherche future.

Comment les services financiers ruraux peuvent-ils améliorer la sécurité alimentaire

Les ménages qui subissent, ou qui prévoient, des pénuries alimentaires peuvent aborder ce problème de plusieurs manières : en diversifiant leurs cultures et leurs sources de revenus hors-exploitation agricole, en vendant des biens, en s'efforçant d'étoffer leur épargne, ou en empruntant auprès de parents, de prêteurs ou des marchés formels. Plus le ménage est pauvre, plus les conséquences d'une disette sont graves : au fur et à mesure de l'épuisement de leurs avoirs, ces ménages dérapent vers l'insécurité alimentaire chronique.

L'accès aux services de crédit, d'épargne et d'assurance pourrait redresser l'insécurité alimentaire transitoire ou chronique, de trois façons : premièrement, le crédit ou l'épargne fournit des capitaux pour financer les intrants, la main-d'oeuvre et le matériel nécessaires à la formation de revenus. Il s'agit là de l'argument traditionnel des moyens d'action de financement rural. Deuxièmement, l'accès à des services financiers de crédit et d'épargne réalisables à court terme permet aux ménages d'adopter des stratégies d'épargne prudentielles plus opérantes. En outre, les services d'assurance permettent de réduire le coût de prise en charge des risques, permettant ainsi aux ménages d'investir davantage dans des technologies et des projets plus hardis mais également plus rentables. Troisièmement, les services financiers pourraient stabiliser plus efficacement la consommation de denrées et autres biens essentiels en période difficile. Ces trois fonctions permettent d'atténuer l'insécurité alimentaire. La première prend en charge principalement l'insécurité alimentaire chronique, la troisième permet de prévenir l'insécurité alimentaire passagère et la seconde touche vraisemblablement les deux types d'insécurité alimentaire. La politique financière rurale de valorisation de la sécurité alimentaire des ménages signifie donc la disponibilité non seulement de crédits aux fins de production agricole ou pour les micro-entreprises hors-exploitation agricole, mais également des services financiers répondant à la demande d'épargne prudentielle afin d'aplanir les vives fluctuations des revenus, et aider les ménages agricoles à gérer plus efficacement leurs finances et à réunir des actifs.

Contraintes entravant le développement des institutions financières rurales

Bien que la demande des pauvres soit manifeste en matière de services de crédit, d'épargne et d'assurance afin de relever leurs revenus et de stabiliser la consommation, il est particulièrement difficile aux banques commerciales, dotées de systèmes conventionnels de prêt et d'épargne, de remplir cette demande et de couvrir, simultanément, leurs coûts. Les pauvres possèdent rarement les actifs nécessaires pour garantie, ils sont souvent analphabètes, résident dans des lieux éloignés d'une quelconque succursale bancaire ; en outre, ils empruntent et épargnent par petites sommes (ce qui relève les coûts transactionnels). Ainsi, une grande partie des ménages ruraux dans les pays en développement n'ont pas accès aux services de crédit et d'épargne.

Les prêteurs informels contournent certaines de ces contraintes, et d'autres. Nombre d'enseignements restent à tirer de ces derniers. Les institutions informelles peuvent obtenir des renseignements sur la réputation, le patrimoine et la solvabilité de clients potentiels à un moindre coût par rapport à une banque ou à des organismes publics socialement et physiquement distants. Alors que les pauvres ne disposent pas de capitaux physiques à titre de garantie, ils peuvent d'ordinaire offrir un capital social en demandant à leurs pairs de garantir le respect du contrat. Mais le marché informel comporte également d'importantes défaillances ancrées dans sa fragmentation et son isolement géographique qui, en outre de ses autres carences, lui interdisent de mobiliser d'importants capitaux pour les prêter à différents secteurs ou dans différentes régions. La conjugaison des points forts des marchés formel et informel offre la promesse de l'amélioration de l'accès des pauvres aux services financiers.

Des institutions destinées aux pauvres et contrôlées par eux

Les institutions d'adhérents, à l'échelon communautaire, notamment les associations de crédit, les coopératives et les banques villageoises, peuvent exploiter l'avantage de coût que possèdent les institutions informelles en incorporant ou en intégrant certains de leurs mécanismes de sélection, de suivi et d'application.

Les organisations non gouvernementales nationales et internationales, bénéficiant de l'appui financier des bailleurs de fonds et des gouvernements, sont les innovatrices pour la plupart des expériences et des progrès effectués dans ce domaine ces dernières quinze années, ainsi de la mise au point sur le terrain, et de nouvelles institutions sont apparues, dont certaines sont décrites ici. Alors que ces dernières sont souvent destinées aux "sans terres", ou qu'elles prennent en charge la demande de crédit ayant trait aux micro-entreprises hors exploitation agricole, elles démontrent également le potentiel d'une amplification durable de l'accès au crédit agricole pour les petites exploitations agricoles et les métayers. Une amplification de l'investissement en matière de financement agricole semble nécessaire, puisque la majorité des pauvres des pays en développement sont tributaires, directement ou indirectement de l'agriculture.

Les facteurs clef de la réussite quant à l'élaboration d'institutions d'adhérents pour ensuite les relier au secteur formel sont les suivants :

un secteur macro-économique et financier encadré, permettant l'affectation des ressources selon le marché

la prestation de produits financiers répondant effectivement à la demande d'options diversifiées de crédit et d'épargne, en mettant particulièrement l'accent sur la demande des économiquement faibles en matière de services prudentiels d'épargne et d'assurance

le recours aux options adaptées au contexte local en matière d'options de substitution de garantie, par exemple la pression sociale, l'épargne obligatoire, ou les références de respectabilité, qui réduisent le coût transactionnel de sélection, de décaissement des prêts et de remboursement, y compris le risque de non remboursement

des taux d'intérêt d'épargne et de crédit aux conditions du marché, afin d'attirer l'épargne, et de couvrir les coûts administratifs et financiers, tout en n'attirant pas les groupements plus aisés, à la recherche d'une maximisation de leur rente, et

la souplesse décisionnelle et des incitations pour le respect des conditions du programme à l'échelon communautaire.

Incidences pour la recherche et les moyens d'action

Jusqu'à présent, peu d'institutions financières destinées aux pauvres ont atteint un rayon d'action suffisamment étendu. La plupart d'entre elles sont assujetties aux subventions, certaines toutefois à un degré modeste. Les études récentes qui analysent l'incidence de ces institutions indiquent une progression de l'amélioration des revenus, de la sécurité alimentaire, des niveaux de l'éducation et de la nutrition. Si les institutions financières rurales contribuent aux objectifs de rentabilité économique et d'une distribution plus équitable des revenus et des actifs, elles remplissent des fonctions dignes d'intérêt en termes d'actions publiques. C'est dans cette optique que les publications actuelles sur ce sujet arguent de la justification de l'appui de l'Etat pour le renforcement d'institutions financières pour les pauvres, à condition que les subventions puissent être progressivement éliminées, après le renforcement institutionnel initial et à condition que la pérennité financière à long terme de l'institution en question semble réalisable.

Du point de vue des interventions, l'appui de l'Etat au renforcement d'institutions financières ne devrait pas, en principe, se juger par rapport à la perspective de la pérennité financière de l'institution elle-même, mais par rapport à la pérennité économique de l'investissement public. La continuité économique d'une intervention sous-entend que des fonds publics, très sollicités, servent à décupler les gains sociaux. Dans de nombreux contextes ruraux des pays en développement, l'appui de longue durée au renforcement et à l'entretien des institutions financières rurales au service des pauvres pourra comporter un rapport coûts-avantages plus important, à courte et à longue échéance, que certains autres moyens d'action concurrents. Toutefois aucune évaluation des coûts-avantages des investissements publics dans les institutions financières rurales n'a encore été réalisée, en raison principalement de l'absence d'évaluations quantitatives rigoureuses des avantages sociaux de l'accès aux services financiers. Davantage de recherche visant à quantifier les prestations appuierait une conception et une mise en oeuvre de moyens d'actions conçus en meilleure connaissance de cause.

Le rôle du secteur public dans la recherche et le transfert technologique est indubitable. En revanche, son rôle dans la promotion du développement institutionnel continue à être remis en cause. Il reste de nombreux enseignements à tirer des systèmes informels et il est donc nécessaire de procéder à davantage de recherche sur la création, l'orientation et la performance des institutions informelles existantes. Selon les conclusions des auteurs, le secteur public est en mesure de remplir des fonctions utiles dans l'innovation et la création institutionnelles. Il n'existe à leur sens aucune justification pour que les interventions publiques se restreignent à la création d'un environnement de réglementation habilitant pour une économie de marché, dans le cadre de laquelle les institutions sont censées naître et prospérer de façon autonome. Les interventions publiques, par le biais d'un appui financier et technique, en collaboration avec les organisations non gouvernementales et le secteur privé, sont en mesure de peser de leur poids dans la balance en matière d'innovation institutionnelle.

Veuillez me faire parvenir un exemplaire de l'Examen de politique alimentaire n4, Services financiers ruraux et sécurité alimentaire des pauvres : conséquences pour la recherche et les moyens d'action, de Manfred Zeller, Gertrud Schrieder, Joachim von Braun et Franz Heidhues.