Preparativos para la ronda de negociaciones comerciales del milenio
Panorama general
Eugenio Díaz-Bonilla y Sherman Robinson
Cuando los ministros de comercio se reúnan en los Estados Unidos (Seattle) a fines del presente año, podrían lanzar una nueva ronda de conversaciones sobre el comercio mundial bajo los auspicios de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Si en realidad inician los ministros esta «ronda del milenio», la agricultura será parte de ella. De lo contrario, las negociaciones sobre agricultura procederán por cuenta propia, ya que el Artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay (RU) indica que deben reanudarse en 1999.
La agricultura fue de suma importancia para la conclusión de la Ronda Uruguay. Junto con los textiles y las prendas de vestir, la propiedad intelectual y los servicios, constituyó un elemento crítico del complejo conjunto de medidas de reforma necesarias para conseguir apoyo de los muchos países interesados.
El ambiente del mundo ha cambiado mucho desde que terminaron las negociaciones de la RU. Se ha incrementado el número de miembros de la Unión Europea (UE). Cada vez adquieren más notoriedad los tratados de comercio en las esferas regional y subregional de África, las Américas y Asia. En agricultura, la UE, el Japón y los Estados Unidos de América han emprendido algunas reformas orientadas hacia el mercado y muchos países en desarrollo han iniciado o continuado un proceso de reforma política orientado hacia más competencia en el mercado y estabilidad macroeconómica.
Sin embargo, el horizonte no está despejado. El déficit comercial de los Estados Unidos se desplaza hacia valores históricos máximos y no se ha conferido todavía al Presidente autoridad de negociación «rápida», que se considera necesaria para que las negociaciones comerciales se realicen con la debida seriedad. Aunque los Estados Unidos han puesto en práctica nuevas políticas agrícolas nacionales compatibles con los acuerdos de la RU, se ejerce una fuerte presión para volver a más programas distorsionantes. La UE parece estar decidida a realizar más reformas de su Política Agrícola Común, pero los cambios propuestos impondrán una pesada carga presupuestaria y comercial a esos países y al resto del mundo. Asia, la mayor fuente de demanda neta de productos agropecuarios en el mundo, ha sido azotada por una debilitante crisis financiera que se ha propagado a otros países. La crisis pone de relieve la complejidad de las finanzas internacionales y podría representar una amenaza para una mayor apertura del mercado. La economía mundial se ha desacelerado y después de años de lucha contra la inflación, surge ahora la deflación que es motivo de profunda inquietud. Todos esos acontecimientos determinarán la naturaleza y el ritmo de la nueva ronda de negociaciones sobre agricultura y otros asuntos relacionados con el comercio.
TERMINACIÓN DEL PROGRAMA INCONCLUSO DE LA RONDA URUGUAY
Los subsidios a las exportaciones de productos agropecuarios han afectado a los mercados a los que acceden los países en desarrollo y los productores agropecuarios de los países que no otorgan subvenciones. La eliminación de los subsidios a las exportaciones pondría a la agricultura en pie de igualdad con otros sectores bajo el régimen de disciplina establecido por la OMC. Las prácticas de las empresas de comercio estatal, que pueden servir de subsidios o de mecanismo de dumping cuando se trata de exportaciones, y de barreras encubiertas para el comercio cuando se trata de importaciones, necesitan transparencia y una disciplina más estricta. En definitiva, el reglamento comercial sobre productos agropecuarios que cubre la relación existente entre los subsidios a las exportaciones y la ayuda alimentaria y los créditos para exportación debe incorporarse a un marco unificado.
El mayor acceso al mercado dependerá del aumento del volumen de importaciones permitido bajo el actual régimen de aranceles-cuotas (AC) y de una administración más transparente y equitativa; así como de una mayor reducción de los aranceles, particularmente los que todavía son altos para algunos productos importantes; la conclusión del proceso de arancelización en los casos en que se han concedido exenciones; y la eliminación, o por lo menos la reducción, del alza de aranceles (práctica que perjudica a los países en desarrollo al limitar la generación de empleo local en productos con mayor valor agregado).
Muchos países en desarrollo han desmantelado o reducido mucho su apoyo interno a la agricultura, sobre todo por preocupaciones causadas por las políticas ineficientes y las restricciones fiscales. Sin embargo, los beneficios de que pueden disfrutar esos países y el mundo son menoscabados por los subsidios de los países desarrollados. Otras medidas disciplinarias en ese sentido deberían incluir la restricción de los criterios rectores de las políticas del «compartimento verde» (que contienen subsidios no distorsionantes o causantes de distorsión mínima), la definición de la medida de apoyo interno por producto y la eliminación de las exenciones impuestas en virtud de las disposiciones del «compartimento azul» (que, en ciertas condiciones, permiten que los agricultores reciban pagos no desvinculados que distorsionan el comercio). No obstante, se permitirá dar trato «especial y diferenciado» a los países menos adelantados y en desarrollo.
El Acuerdo Sanitario y Fitosanitario (SFS) sigue siendo un asunto polémico. En lugar de la reapertura del acuerdo, quizá lo más indicado sea asegurarse de que el proceso establecido de solución de diferencias aclare los asuntos correspondientes.
CONSIDERACIÓN DE LAS NECESIDADES DE LOS MÁS VULNERABLES
En las declaraciones ministeriales hechas al concluir la RU se reconoció la situación especial de los países menos adelantados e importadores netos de productos alimenticios. Las preocupaciones incluyen la conservación de suficientes existencias de ayuda alimentaria, la provisión de asistencia técnica y apoyo financiero para desarrollar el sector agropecuario de esos países y la continuación y ampliación de los servicios financieros para ayudar al ajuste estructural y a la resolución de las dificultades en materia de financiamiento de importaciones de alimentos, a corto plazo.
El régimen de impuestos a las exportaciones o la prohibición de éstas también puede dificultar el acceso de los países más pobres a la oferta de alimentos a precios módicos y estables. La volatilidad de los precios de los productos agropecuarios debe observarse con cuidado. Si bien la expansión del comercio agrícola mundial debe limitar las fluctuaciones generales al distribuir los choques de la oferta y la demanda en campos más extensos, la reducción de las existencias públicas mundiales como porcentaje del consumo funciona en sentido contrario. El fortalecimiento de los sistemas de alerta anticipada de escasez de alimentos, la reducción de los costos de transporte y almacenamiento de los alimentos y la provisión de programas de ayuda alimentaria y de servicios financieros mejor enfocados en situaciones de emergencia son asuntos que deben abordarse.
El efecto de los cambios de la política comercial y agrícola para los consumidores y productores más pobres es asunto de debate. La RU ha comenzado a disciplinar la competencia desleal proveniente de las exportaciones agropecuarias subvencionadas de los países desarrollados que perjudican a los productores de los países importadores. Al mismo tiempo, el acuerdo permite que los países en desarrollo sigan aplicando la mayoría de las políticas agrícolas y sociales vinculadas al alivio de la pobreza y al desarrollo agropecuario. Para lograr esos objetivos es indispensable tener un diseño adecuado de políticas y programas de inversión nacionales en capital humano, infraestructura, tecnología, tenencia de la tierra por pequeños productores y trabajadores sin tierra y funcionamiento adecuado de los mercados de productos y factores. Obviamente, los objetivos de desarrollo y alivio de la pobreza no se podrán alcanzar con intervenciones que distorsionen el comercio en forma de impuestos a los consumidores de alimentos (con una mayor carga para los pobres) ni por medio de subsidios que asignen escasas rentas fiscales a programas despilfarradores.
OTROS ASUNTOS RELACIONADOS CON EL COMERCIO
Los productos modificados con técnicas de ingeniería genética presentan una dificultad particular. Tienen repercusiones para el marco establecido por la OMC sobre los derechos de propiedad intelectual y la administración apropiada del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. El desarrollo de nueva tecnología de importancia necesaria para alimentar al mundo en los decenios venideros puede quedar bloqueado si las delicadas cuestiones políticas que rodean a dichos productos alimentarios modificados no se manejan con un riguroso análisis científico de los riesgos para la salud humana y la diversidad biológica.
Los debates sobre los vínculos existentes entre el comercio, el trabajo y el medio ambiente seguirán exigiendo un análisis de las diferentes afirmaciones sobre los efectos que para el comercio tienen los salarios bajos y la falta de normas sobre el medio ambiente. Es preciso separar las preocupaciones legítimas del creciente uso de esas cuestiones para fines proteccionistas en los países desarrollados.
NUEVOS MIEMBROS DE LA OMC
China, el mayor productor agrícola del mundo (que representa alrededor de 20% de la población mundial), Taiwán y el Viet Nam, junto con Rusia, Ucrania y otros países surgidos de la antigua Unión Soviética, todavía no son miembros de la OMC. Su futura afiliación entrañará importantes cambios internos que pueden incrementar la productividad de sus sectores agroalimentarios y crear más transparencia en sus políticas comerciales. Esas transformaciones producirán consecuencias de amplio alcance para los mercados agropecuarios del mundo. Sin embargo, el asunto de la adhesión a la OMC no es parte de las próximas negociaciones en materia de agricultura.
MERCADOS DE CAPITAL E INESTABILIDAD ECONÓMICA
Las fluctuaciones de la balanza comercial y de la balanza en cuenta corriente han sido siempre el principal punto de enfoque del análisis de política económica. Pero en un mundo donde muchos países han abierto sus mercados de capital y donde los mercados financieros internacionales son cada vez más importantes, la dinámica de las corrientes comerciales parece estar dominada por el movimiento de capital. Por lo tanto, el establecimiento de políticas macroeconómicas adecuadas puede ser por lo menos tan importante para el funcionamiento de los mercados de productos, incluido el comercio de productos agropecuarios, como las negociaciones de la OMC sobre la reducción de las barreras comerciales.
LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS NEGOCIACIONES
Los Estados Unidos y la Unión Europea, los dos protagonistas principales de la RU, tienen ahora incentivos diferentes de los que tuvieron en las negociaciones anteriores. En aquel entonces, se presionaba tanto a los Estados Unidos como a la Unión Europea para que redujeran el costo fiscal del apoyo al sector agropecuario y la guerra de subvenciones librada entre ambos estaba trastornando los mercados mundiales. Ahora la situación fiscal ha mejorado mucho tanto en uno como en otro-aunque el costo del apoyo europeo a la agricultura sigue siendo alto. Algunas de las distorsiones de los mercados agropecuarios mundiales han disminuido gracias a la de RU, aunque pueden volver en el medio actual de bajos precios mundiales. La RU se concentró más en los cereales y las semillas oleaginosas en tanto que las próximas negociaciones pueden exigir un examen más detenido de productos polémicos como el azúcar, los productos lácteos y el maní en los países desarrollados. Además, la agricultura en la RU fue parte de una negociación más amplia, que permitió lograr concesiones recíprocas entre los grupos de interés agrícolas y otros. Ahora, a menos que despegue la ronda del milenio, las negociaciones sobre agricultura se realizarán aparte de otros asuntos. Esa separación reduce la influencia de los países y grupos interesados en más reformas.
Todas estas circunstancias, en conjunto, pueden debilitar la resolución de los Estados Unidos y de la Unión Europea de concluir la reforma de las políticas agrícolas que se necesita con tanta urgencia. En ese caso, como en el pasado, las nuevas negociaciones agrícolas de la OMC pueden definirse por el ritmo y la configuración de la reforma de la Política Agrícola Común de la Unión Europea.
Como punto final cabe recalcar que los países en desarrollo, en calidad de pequeños protagonistas en la esfera mundial, deben ser participantes interesados y activos en el diseño y la puesta en práctica de un reglamento internacional que limite la capacidad de recurrir a la acción unilateral que tienen los países más grandes. Además, el marco jurídico e institucional interno de los países en desarrollo puede fortalecerse mediante la aplicación de un reglamento negociado en el ámbito internacional, que limite el alcance de las medidas proteccionistas arbitrarias y de captación de rentas. Los países en desarrollo, como grupo, tienen mucho que ganar del continuo progreso hacia un sistema de comercio agropecuario transparente y reglamentado.
Eugenio Díaz-Bonilla es investigador visitante y Sherman Robinson, director de la División de Comercio y Macroeconomía del IFPRI.