LOGRAR LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL URBANA EN EL MUNDO EN DESARROLLO
Panorama general
James L. Garrett
La tendencia es inevitable: más y más personas del mundo en desarrollo viven en las ciudades. En el año 2020, el número de habitantes de los países en desarrollo aumentará de 4.900 millones a 6.800 millones. Un 90% de este incremento se producirá en las ciudades y los pueblos en rápido crecimiento. En 2020, más de la mitad de la población de África y Asia vivirá en las zonas urbanas, lo que ya hacen hoy en día más de 75% de los latinoamericanos.
El crecimiento de la pobreza urbana, la inseguridad alimentaria y la desnutrición, y un cambio en su concentración de las zonas rurales a las urbanas serán los factores acompañantes de la urbanización. Aunque la magnitud y la velocidad del cambio varían en función del país, los datos que cubren más de la mitad de la población del mundo en desarrollo indican lo siguiente:
- La proporción y el número de personas pobres residentes en las zonas urbanas crecieron durante los decenios de 1980 y 1990 en siete de los ocho países estudiados, entre ellos la India y China. (Dada la falta de datos, la pobreza también sirve de indicador razonable de la inseguridad alimentaria en este caso.) A principios de los años noventa, las ciudades de estos ocho países albergaban a más de 140 millones de personas pobres, un aumento con respecto a los 120 millones de cinco a diez años atrás.
- Desde principios hasta mediados de los noventa, la proporción de niños desnutridos correspondiente a las ciudades también aumentó en los 15 países sobre los que se dispone de datos. La cifra total de niños desnutridos en las zonas urbanas creció en 9 de los 15 países. Casi 10 millones de niños desnutridos viven en las zonas urbanas de esos países, cifra cercana a 7 millones en años anteriores.
INSEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESNUTRICIÓN URBANAS: CUESTIONES DE INTERÉS Y POLÍTICAS
Varios factores afectarán al perfil de la inseguridad alimentaria y la desnutrición urbanas en el futuro. Dado que los habitantes de las ciudades deben comprar la mayoría de sus alimentos, la seguridad alimentaria urbana depende sobre todo de si la familia puede permitirse la compra de alimentos, teniendo en cuenta los precios y el ingreso. Los altos costos por unidad de los alimentos son el resultado de sistemas ineficientes de comercialización de alimentos en las ciudades y del hecho que los pobres sólo pueden adquirir habitualmente pequeñas cantidades de alimentos a la vez en lugar de comprar al por mayor. Las políticas macroeconómicas son asimismo importantes. La inflación, la depreciación del tipo de cambio y la eliminación de subsidios clave para el consumidor o el productor también pueden provocar alzas de los precios. Por lo tanto, con las políticas para la mejora de la seguridad alimentaria urbana se debe intentar mejorar la eficiencia del mercado y mantener la estabilidad de los precios.
Lógicamente, la seguridad del ingreso es también crucial para la seguridad alimentaria de los habitantes de las ciudades. Los pobres, que ya cuentan con escaso capital humano y financiero, se ven obligados a tener empleos ocasionales e inseguros. Estos trabajos suelen pasar por altibajos estacionales, al igual que en las zonas rurales. Por ejemplo, la demanda de trabajadores de la construcción puede disminuir drásticamente durante la estación lluviosa. Los trabajadores de la industria de la confección pueden ser despedidos cuando cesa la campaña de las vacaciones. Con su abundancia de mano de obra, pero frecuentemente poco más, los pobres se enfrentan a una dura competencia por el empleo.
Para sacar a los pobres de la pobreza, los programas y las políticas deben concentrarse en la creación de empleos y en el aumento de la capacidad de esa población para encontrar y mantener empleos más seguros y mejor remunerados, o para expandir sus propios negocios y generar nuevos empleos. Los gobiernos, las comunidades y el sector privado deben cooperar para aportar los elementos para el éxito del sector privado, lo cual depende en gran parte de un gobierno capaz, si no extenso. Al mismo tiempo, seguirán necesitándose programas focalizados de generación de ingresos o de producción de alimentos y otros de seguridad social y lucha contra el desempleo de naturaleza más general para atender a los que se quedan atrás o no pueden trabajar, como los ancianos y los enfermos. Es posible que los programas tengan que ocuparse también de asuntos relacionados con la seguridad de la tenencia de la tierra y la vivienda, ya que eso contribuye a que los pobres no pierdan sus inversiones en bienes tangibles o en redes sociales.
Sin embargo, las iniciativas para la mejora del sustento en las ciudades no deben limitarse a un enfoque en el empleo urbano. La vida en las ciudades y en el campo está entrelazada por productos, servicios y personas. En muchas ciudades, la mayoría de los habitantes urbanos dependen indirectamente de la agricultura para su sustento, a través del empleo en el transporte de alimentos, la venta al por menor y la industria de elaboración. Las estrategias de supervivencia pueden implicar el mantenimiento de vínculos con la comunidad de procedencia en las zonas rurales, por medio de una parcela o de continua conexión con la familia. Por lo tanto, en las políticas para la mejora del sustento en las ciudades conviene tener en cuenta la complejidad de los vínculos urbano-rurales y reconocer que las condiciones en el campo afectan asimismo al sustento en las ciudades.
La seguridad alimentaria urbana puede tener también un vínculo más directo con la agricultura. Incluso en las ciudades grandes y superpobladas, es posible que los pobres urbanos tengan una huerta casera o críen animales pequeños como parte de una estrategia de subsistencia. Esta producción urbana, que suele estar a cargo de las mujeres, puede complementar el ingreso familiar y mejorar la calidad del régimen de alimentación urbano. Los urbanistas y los gobiernos locales deben considerar la manera de incorporar en sus planes un sistema de explotación agrícola urbana compatible con el medio ambiente.
Por supuesto, la seguridad alimentaria no es suficiente para una buena nutrición. Un ambiente saludable en el hogar y buenas prácticas de cuidado y de alimentación son igualmente esenciales. Las amenazas para una buena nutrición de los adultos y los niños en las zonas urbanas difieren de las que se ciernen sobre las zonas rurales. La amenazas más importantes para la salud de los pobres en las ciudades se derivan de viviendas hacinadas y poco sólidas con condiciones insalubres-basura sin recoger, agua no apta para consumo, alcantarillas desbordadas-y de la imposibilidad de los pobres de conseguir buena atención de salud. Incluso cuando disponen de centros de salud, no suelen tener acceso a estos servicios porque no pueden pagarlos. Según la UNICEF y la Organización Mundial de la Salud, por ejemplo, menos de 20% de los pobres del sector urbano del mundo tienen acceso a agua potable, en comparación con 80% de los ricos. Obviamente, la pobreza y la desigualdad son importantes factores determinantes de las condiciones de salud y nutrición en la ciudad.
La urbanización también ocasiona cambios potencialmente nocivos en el régimen de alimentación. Dado que los habitantes de la ciudad suelen estar sometidos a limitaciones temporales y más expuestos a la publicidad, y tienen más fácil acceso a los supermercados y a vendedores de comida de preparación rápida, suelen consumir más alimentos elaborados y preparados. El régimen de alimentación urbano típico tiene una mayor concentración de algunos micronutrientes y proteínas animales que el rural, pero también implica un mayor consumo total de grasas saturadas y azúcar y menor de fibra. Junto con una vida sedentaria, este régimen aumenta el riesgo de enfermedades crónicas, entre ellas la obesidad. El sector de salud pública se enfrenta a un reto importante al intentar superar la desnutrición y la enfermedad provocadas por la pobreza al mismo tiempo que responde a enfermedades causadas por la riqueza y la industrialización.
Los riesgos para la nutrición infantil proceden de este ambiente físicamente nocivo y de las prácticas inadecuadas de cuidado y alimentación. Las mujeres del sector urbano dejan de amamantar a sus hijos de dos a tres meses antes que las del sector rural, quizá privándolos de nutrientes necesarios y reduciendo su inmunidad. Además, las mujeres de las zonas urbanas trabajan fuera del hogar, lo que puede implicar que tengan menos tiempo y más dificultades para atender a sus hijos. Las políticas para promover la nutrición infantil en las zonas urbanas deben concentrarse no sólo en el aumento del ingreso, especialmente del de las mujeres, sino también en la promoción de buenas prácticas de cuidado y de alimentación, lo que incluye la prestación de servicios de guardería infantil de buena calidad y fácil acceso para las madres que trabajan. Las buenas prácticas de cuidado son posibles incluso para los pobres-ya que suelen depender más de los conocimientos que del nivel de ingresos-y se ha demostrado que contrarrestan los efectos de los bajos ingresos en el estado nutricional.
La mayor diferencia entre las soluciones de los problemas de inseguridad alimentaria y nutricional en las zonas urbanas y rurales está probablemente en que, en las últimas, el desarrollo puede realizarse con amplias intervenciones que afectan a la agricultura, motor de la economía rural. Mientras que el crecimiento agrícola puede contribuir también a reducir la inseguridad alimentaria urbana, las fuentes de ingresos en las zonas urbanas son más diversas, al igual que las causas básicas y los actores del medio urbano. Las políticas y los programas eficaces requerirán una respuesta integral que coordine acciones para todos los actores y niveles-desde la familia (por ejemplo, para aumentar los ingresos) hasta la comunidad (para instalar un sistema de suministro de agua) y mucho más allá (para promover un crecimiento con uso intensivo de mano de obra por parte del gobierno).
En todo caso, las políticas más eficaces y pertinentes se derivarán de un sistema de gobierno que conecte firmemente las necesidades de los pobres con un gobierno local orientado políticamente a responder a las mismas y con la capacidad técnica e institucional para obrar. Los programas deben ocuparse de fortalecer la capacidad de los pobres para organizarse, plantear demandas e influir en las autoridades locales, y hacer que el municipio entienda mejor su responsabilidad de responder.
INSEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESNUTRICIÓN URBANAS: ¿POR QUÉ PREOCUPARSE AHORA?
Algunos argumentan que la preocupación por la pobreza urbana se equivoca de escenario-que las zonas rurales continúan albergando a la mayoría de los pobres con inseguridad alimentaria y desnutrición y que seguirá siendo así durante muchos años. Muchos analistas y gobiernos parecen estar conformes de que sus países no estén industrializados o muy urbanizados. Al mirar hacia el año 2020, ¿se justifica dicha conformidad? Claro que no.
Primero, las experiencias del mundo industrializado demuestran claramente que los países en desarrollo no van simplemente a "urbanizarse" para salir de la pobreza. Los gobiernos y los organismos de desarrollo han de tomar en serio el traslado de la pobreza, la inseguridad alimentaria y la desnutrición de las zonas rurales a las urbanas. Segundo, en regiones altamente urbanizadas tales como América Latina, el centro geográfico de la pobreza ya ha cambiado: en esos países ya viven más personas pobres en las ciudades que en el campo. Por último, incluso en países con un extenso sector rural donde predomina la pobreza, millones de personas pobres viven en las ciudades. Estas personas no merecen ser relegadas al olvido.
La idea de que la pobreza urbana existe sólo en los países industrializados no se comprueba en la realidad. En Mozambique, por ejemplo, con una tasa de pobreza de 69%, dos millones de personas pobres viven en zonas urbanas, proporción superior al número de pobres del sector urbano en un país muy urbanizado como Colombia y equivalente a más de la mitad de la cifra correspondiente a una población de esa clase en un país mucho más poblado como Indonesia.
Por lo tanto, incluso en países con extensas zonas rurales, la pobreza, la inseguridad alimentaria y la desnutrición urbanas son problemas de hoy, no de mañana. Por el bien de los millones de personas con hambre y desnutrición que viven hoy en día en las ciudades y del de los millones de seres que pueden verse obligados a vivir en ellas mañana, los gobiernos, los organismos de desarrollo y las comunidades han de obrar ahora. Tienen que trabajar con energía, confianza y acierto para promover políticas, incluso las de fomento del desarrollo rural, para enfrentar al creciente fantasma de la pobreza, el hambre y la desnutrición urbanas y de ese modo lograr el objetivo de seguridad alimentaria y nutricional sostenible para todos fijado en la iniciativa de la visión 2020.
Para lectura complementaria véase el número de noviembre de 1999 de World Development, además de las referencias citadas en otros resúmenes de esta colección.
James L. Garrett (j.garrett@cgiar.org) es investigador de la División de Consumo de Alimentos y Nutrición del IFPRI.