El Cambiante Rol Público en una Economía de Arroz que se Acerca a la Auto-suficiencia: El Caso de Bangladesh

Bangladesh, país con déficit alimentarios permanentes, parece acercarse ahora a la autosuficiencia en la producción de arroz. La producción de ese cereal, que es el principal renglón alimentario del país, aumentó 2,7% en los años ochenta, mientras que la población creció a una tasa de 2,0%. La diferencia entre el volumen de producción y la cantidad de cereales que necesita la población muestra una clara disminución, aunque durante el resto del presente decenio se necesitará seguir importando trigo (gráfico 1).

El crecimiento sostenido y cada vez más estable de la producción arrocera durante los decenios de 1970 y 1980 está estrechamente vinculado a la introducción de variedades de alto rendimiento, sobre todo al cultivo de arroz boro invernal, que aumentó de 21% de la producción total en 1972/73 a 35% en 1989/90. Los dos cultivos principales de arroz, a saber, aman y boro, suelen tener patrones opuestos de aumento y baja de la producción en un año determinado. Ahora que el arroz boro representa una mayor proporción de la producción total, esta compensación intraanual permite tener una corriente de producción más regular y un patrón variable de estacionalidad caracterizado por menores fluctuaciones de precios (gráficos 2 y 3).

Efectos Del Crecimiento De La Produccion

El crecimiento de la producción fue acompañado de mayor confianza en el proceso de mercado. En virtud de varias reformas del sector de producción de cereales se derogaron numerosos controles y se promovió activamente el desarrollo de mercados. En algunos casos, se trató de liberalizar y privatizar los mercados. Por ejemplo, el comercio nacional e internacional de cereales y de insumos agrícolas, como fertilizantes y equipo de riego, se abrió sobre todo al sector privado. El proceso de liberalización fue acompañado de un notable aumento de la producción arrocera. Al mismo tiempo, se eliminaron numerosos subsidios alimentarios. Los precios del arroz y del trigo con los programas de racionamiento aumentaron, respectivamente, de 71 a 88% y de 85 a 93% de los de mercado en los decenios de 1970 y 1980.

Durante ese período, el crecimiento de la producción y el desarrollo de los mercados de arroz se caracterizaron por una relativa estabilidad de los precios de los cereales. La variabilidad inter e intraanual de precios se redujo mucho. La disminución de la variabilidad de los precios internos fue acompañada, en parte, de otra de los precios internacionales y en frontera. La variabilidad interanual de los precios internos se redujo mucho más que la de los internacionales. Sin embargo, esto no significa aislamiento completo de los precios internacionales con respecto a los internos. Se observó que los precios internos y en frontera del arroz y del trigo estaban cointegrados, lo que entraña una relación a largo plazo entre ambos.

Durante el mismo período se redujo la incidencia de pobreza y malnutrición. Según la Oficina de Estadística de Bangladesh, el porcentaje de personas alimentadas con menos de 80% de las calorías necesarias se redujo de cerca de 50% en 1981/82 a alrededor de 30% en 1988/89. Entre los múltiples factores explicativos de la reducción de la pobreza se destacan los precios y el ingreso. Además, el precio del arroz es uno de los que más afectan al bienestar de los pobres, puesto que dicho rubro aporta más de 70% de la ingesta calórica de la mitad más pobre de la población. Como consecuencia de un mayor rendimiento de la producción de arroz, los precios de cosecha de este producto se redujeron 1,5%, lo que tuvo efectos provechosos en la reducción de la pobreza.

La comercialización del sector de producción de cereales aumentó mucho en este período, de cerca de 15% de la producción total en 1972 a un 50% en 1990. Al mismo tiempo, la distribución pública de cereales se redujo de aproximadamente 78% de la oferta comercializada total en el decenio de 1970 a alrededor de 36% en el de 1980. En la actualidad, el país está en mejores condiciones de financiar la importación de cereales. El valor de las importaciones de cereales, si bien representó un 54% de los ingresos totales en divisas en el decenio de 1970, se redujo a 22% en el de 1980, lo que significa menor dependencia con respecto a la ayuda alimentaria.

Actuacion Del Sistema Publico De Produccion De Cereales

Muchas de las razones aducidas antes con respecto a la existencia de un sistema público de producción de cereales parecen ser menos urgentes ahora. Se cree que la política intervencionista del pasado ha cedido el paso a una actuación más precavida del gobierno en la promoción del desarrollo de mercados. El medio cambiante caracterizado por una producción de arroz sostenida y liberalización del mercado exige redefinición de las funciones del sistema público de producción de cereales en el decenio de los años noventa.

Para poder redefinirlas, es preciso comprender varios aspectos de los mercados de cereales en Bangladesh. La desconfianza con respecto a los comerciantes de cereales ha estado muy arraigada en la población en general y en la administración pública por mucho tiempo. Hasta hace poco, esa era la razón justificativa de varias políticas intervencionistas, como las leyes contra el acaparamiento. La actividad de los mercados de arroz envía claras señales de escasez futura. Las decisiones sobre el almacenamiento privado han demostrado ser bastante acertadas para emplear las expectativas con respecto a los precios futuros para movilizar productos con el tiempo a fin de maximizar los lucros, con lo que se nivela el consumo en las temporadas de escasez. Además, los comerciantes de cereales han demostrado ser eficientes sistematizadores de información, sin desestabilizar los precios. Por último, no parece justificarse la preocupación de que los mercados pueden reaccionar de una manera muy desordenada, con excesiva variabilidad de precios una vez que el gobierno abandone su política de estabilización.

Los mercados internos están bastante bien integrados en cuanto a espacio. Solo un número insignificante de mercados divididos (los que se encuentran a más de 250 km de distancia y no son interdependientes) forma parte de una muestra que incluye los precios semanales del arroz de calidad secundaria en los 64 distritos (zilas) del país. En la mayoría de los mercados restantes, los precios tienen una relación estacionaria a largo plazo, aun después de eliminar las tendencias y la estacionalidad. En promedio, se transmite alrededor de 60% del ajuste de precios de un choque económico a los mercados integrados. Esa transmisión toma cerca de 2,6 semanas. La infraestructura vial es un importante factor estructural determinante de la integración del mercado. Los efectos de la política de estabilización de precios en la integración del mercado son más complejos. Si bien la política de estabilización ha fortalecido la fluctuación simultánea de los precios en los mercados situados en distritos diferentes, ha desacelerado el dinámico proceso de transmisión de precios.

A pesar de los alentadores sucesos ocurridos en lo que respecta a mercados y producción, hay todavía muchos problemas. La pobreza está generalizada en el país y mucha gente carece todavía de acceso seguro a suficientes alimentos, aunque se avanza hacia la autosuficiencia en la producción de arroz. La estimación oficial de personas en extrema pobreza fue de cerca de 30 millones en 1988/89. El gobierno puede ayudarles por medio de un conjunto de programas de distribución bien enfocados, como subsidios, transferencias y programas de empleo. Sin embargo, los subsidios en virtud del programa de racionamiento han sido objeto de ataque cada vez más frecuente en los últimos años por causa de extensa filtración a quienes no son beneficiarios. Se ha estimado que las transferencias directas enfocadas en los pobres, como los programas de alimentos por trabajo y de alimentación de grupos vulnerables, son más apropiadas que los programas amplios, como los de subsidios alimentarios y estabilización de precios.

Repercusiones En Materia De Politica

En el pasado, la estabilización de precios se consideraba como una meta conveniente de política alimentaria en Bangladesh. Los programas de sustentación de precios por medio de adquisición interna durante los meses de cosecha y los destinados a ejercer presión a la baja en los precios durante la temporada de escasez han tenido un efecto insignificante en los precios. El efecto de la estabilización de precios en el bienestar económico de los productores y consumidores sería limitado. El beneficio total de la completa estabilización de los precios a los productores como porcentaje del ingreso inicial sería inferior a 2%. La estabilización de precios tendría también un efecto insignificante en la pobreza. En el caso de la de los precios del arroz no reduce ni el número de pobres ni la diferencia media entre su ingesta y sus requisitos de calorías. Solo la distribución de la pobreza podría verse afectada y eliminaría las desviaciones extremas que ocurren por debajo del nivel establecido. Sin embargo, la puesta en práctica de un sistema eficiente de estabilización de precios es compleja y su costo bien puede superar los pocos beneficios. Por último, aunque el aporte de la política a la reducción de la variabilidad de precios ha sido importante y es de un 40% del total, el 60% restante ha sido el resultado de varios otros factores, como el cambio tecnológico conducente a una producción arrocera intraanual mejor equilibrada y al desarrollo de mercados eficientes, en que la función útil del almacenamiento privado para moderar las fluctuaciones de precios ha representado un papel de importancia.

Basándose en un modelo de simulación empleado para examinar las perspectivas de continuo aumento de los rendimientos de arroz, existen posibilidades de lograr un superávit moderado de la producción en el año 2000. En promedio, habría solo 157.000 toneladas métricas de un superávit de arroz si predominan los precios vigentes. No obstante, el beneficio para los pobres sería un importante aumento de un 10% del consumo de cereales per cápita. Si se permitiera un ajuste de precios, la baja de éstos sería insignificante. Ese es también el caso con una hipótesis más favorable de un alto índice de aumento de los rendimientos de arroz. La demanda interna podría absorber el mayor superávit de arroz sin una marcada reducción del precio. Un análisis de la propuesta de sustentación de los precios del arroz por medio de la compra de la producción interna muestra que aun un aumento general del volumen de compras nacionales produciría un mínimo aumento de precios y, al mismo tiempo, le causaría al gobierno graves problemas presupuestarios y otros relativos a la capacidad de almacenamiento.

Las perspectivas de exportación de arroz son más interesantes. Si bien el arroz comercializado en el mercado internacional es solo una pequeña parte de la producción mundial y los precios internacionales son muy volátiles, los grandes exportadores han podido ampliar su participación en las exportaciones mundiales. En los años ochenta, Bangladesh tuvo un crecimiento de la producción arrocera superior aun al de los cinco principales exportadores mundiales y la alta calidad del arroz de Bangladesh le ha reportado una ventaja comparativa en relación con algunas variedades de arroz de producción nacional e internacional. En el caso de los arreglos de canje en virtud de los cuales se vende arroz de alta calidad a cambio de trigo en los mercados internacionales, la exportación de cantidades moderadas de arroz de alta calidad podría tener un efecto favorable en el consumo total de cereales, sin comprometer la seguridad alimentaria de los pobres.