Reforma económica en Europa y la antigua Unión Soviética: repercusiones para los mercados internacionales de productos alimentarios

Se prevé que las reformas de política hechas a raíz de la Ronda Uruguay de Negociaciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) reducirán las exportaciones de productos alimentarios en Europa Occidental. Servirá la transición a regímenes de política orientados hacia el mercado en Europa Oriental y la antigua Unión Soviética para incrementar la producción agrícola allá, compensando las reducciones en Europa Occidental con el tiempo y produciendo superávit de alimentos en la región en su conjunto? Qué efectos tendrán esos cambios en los sectores rurales de los países en desarrollo? Al abordar esos interrogantes de una forma cuantitativa, en el informe de investigaciones No. 99 titulado Economic Reform in Europe and the Former Soviet Union: Implications for International Food Markets (Reforma económica en Europa y la antigua Unión Soviética: repercusiones para los mercados internacionales de productos alimentarios), Rod Tyers llega a la conclusión de que las exportaciones agrícolas en los países de Europa Oriental y la antigua Unión Soviética podrían ampliarse lo suficiente para compensar con creces la baja de las exportaciones ocasionada por las reformas hechas en Europa Occidental. Tyers estima que las exportaciones de cereales de Europa y la antigua Unión Soviética, en conjunto, podrían aumentar la oferta mundial hasta en 44 millones de toneladas métricas en el año 2000, lo que reduciría los precios mundiales de los alimentos.

Razones De Las Reformas

En los últimos años, el traslado del sector manufacturero de los países industrializados, incluso los de Europa Occidental, a las naciones en desarrollo, junto con un lento crecimiento de la producción en otros sectores, ha presionado mucho a los gobiernos de los países desarrollados para que ofrezcan nuevas oportunidades de crecimiento y de empleo. En el decenio de 1980, Europa Occidental superó la dificultad de ampliar la integración económica mediante la incorporación de más países a la Unión Europea (UE). Al mismo tiempo, se presionó a los gobiernos de ésta para que redujeran el grado tradicionalmente alto de protección agrícola. Esos gobiernos habían aumentado la productividad de la tierra, lo que a la vez ocasionó superávit de alimentos que se eliminaron por medio de costosos subsidios a la exportación. Ahora la UE se ha comprometido a establecer políticas agrícolas que causen menos desajustes y sean aproximadamente compatibles con los acuerdos a que se llegó en la Ronda Uruguay de Negociaciones sobre el GATT.

A partir de mediados del decenio de 1960, la Unión Soviética adoptó políticas destinadas a incrementar la producción de carne y productos lácteos. A fines de los años ochenta, dos decenios de precios de los cereales y de subsidios a la producción ganadera artificialmente bajos habían distorsionado mucho los patrones de producción y consumo de alimentos. Mientras Europa Occidental incrementaba sus exportaciones de alimentos, la Unión Soviética se convertía en gran importador neto. Esta tendencia se acentuó con el desperdicio en la distribución y elaboración de productos agrícolas y el acceso limitado a la tecnología del mundo occidental.

En los años ochenta se agravaron los problemas de poco crecimiento de la productividad y se intensificaron las presiones para proporcionar más bienes de consumo por causa de los elevados gastos del sector militar (25% de la producción total). En definitiva, la respuesta estaba en descartar el sistema de planificación centralizada a favor de una economía orientada hacia el mercado. Al disolverse la unión, los países de Europa Oriental y la antigua Unión Soviética perdieron la mayor parte de sus mercados de exportación intrarregionales, pero el comercio con el Occidente se abrió solo a paso lento. Las reformas hechas para estimular la actividad económica hasta ahora han servido solo para agotar los recursos de las economías de la mayor parte de la región. (En este informe, Europa Oriental incluye la antigua Checos-lovaquia, Hungría y Polonia, conocidas como la tríada de Europa Oriental, y los Balcanes.)

Perspectivas

Una importante premisa del informe radica en que las reformas de política hechas en Europa Oriental y la antigua Unión Soviética continuarán orientándose hacia el mercado. Aun si eso no fuera verdad, el colapso de la producción económica agregada seguirá reduciendo el poder adquisitivo y, por ende, el consumo, sobre todo de alimentos elásticos con respecto al ingreso, como los productos pecuarios. Eso, a la vez, limitará el tamaño del rebaño. Ese cambio en sí podría reducir las importaciones de cereales lo suficiente para invertir la marcha del comercio de alimentos básicos.

Otras tres razones apoyan la posibilidad de cuantiosas exportaciones de cereales en el año 2000. Primero, la transferencia de tecnología (como las variedades de alto rendimiento) de las economías de mercado desarrolladas podría incrementar mucho la productividad alimentaria. Por ejemplo, se podría producir 67% más carne de res por cada unidad de cereales para alimentación animal, con técnicas modernas de mejoramiento genético y cría (gráfico 1). Una vez que se hagan las mejoras correspondientes en el sistema de distribución y comercialización de alimentos y se alcance paridad tecnológica con el Occidente, la región que comprende la antigua Unión Soviética podría convertirse en un gran exportador neto de alimentos básicos.

Segundo, los regímenes de política anteriores a la reforma subvencionaron el consumo más que la producción de alimentos (gráfico 2). Por ende, la reducción de los desajustes de los incentivos debe atrasar el consumo más que la producción. Tercero, aunque un auge en otro sector de bienes transables, como el de minerales o energía, podría atrasar el crecimiento agrícola, es más probable que el sector agrícola se recupere pronto. Eso se debe a que su recuperación dependerá menos de inversiones extranjeras directas que la de otros sectores, ya que la tecnología necesaria para mejorar la productividad alimentaria es comparativamente barata.

En Europa Occidental no se ha determinado a cabalidad si las reformas agrícolas permitirán promover la eficiencia de la economía en general y reducir la carga fiscal para los gobiernos. El programa de reformas de la UE incluye reducciones escalonadas de los precios reglamentados al consumidor y al productor de cultivos y ganado. Los agricultores reciben compensación parcial por esas fluctuaciones de precios, pero los grandes hacendados deben reservar 15% de su terreno para poder recibir compensación. Los productores de ganado de carne y de leche se beneficiarán de menores precios de los alimentos y recibirán un subsidio por seleccionar sus rebaños, pero las cuotas de producción lechera se limitarán. Este programa de reformas debe modificar los incentivos lo suficiente para desacelerar el crecimiento de la producción y aumentar el consumo de alimentos básicos.

Posibles Perdidas Y Ganancias

En el informe se analizan dos marcos hipotéticos, uno de recuperación demorada y, en última instancia, lenta de la demanda y producción de alimentos en Europa Oriental y la antigua Unión Soviética y el otro, de recuperación económica general más pronta, junto con un cierto grado de convergencia con Europa Occidental en cuanto a productividad. Según el análisis, las reformas unilaterales hechas en Europa Occidental reducirían las exportaciones netas de cereales de toda la región 30 millones de toneladas métricas y las de carne de res más de 2 millones de toneladas métricas. En sí, un cambio de esa índole podría aumentar los precios internacionales de los cereales 10% y el índice de precios internacionales de los alimentos básicos un 7%.

Las reformas hechas en Europa Oriental son menos claras. La antigua Checoslovaquia, Hungría y Polonia (la tríada de Europa Oriental) tienen convenios de asociación que garantizan la venta de una creciente proporción de sus productos a la UE a precios internos. Aunque esos convenios ofrecen solo expansión gradual del acceso a los mercados de la UE, representan la posible dirección de la política futura de esos tres países. En el año 2010, sus políticas agrícolas deben ajustarse completamente a las de la UE reformada. Eso no ocasionará cambios trascendentales del comercio internacional de cereales y carnes, pero el sector lechero se ampliará por los mayores precios internos de la UE. Aun si esa alza queda restringida por cuotas, podría aumentar el volumen de exportaciones de leche subvencionada y reducir 3% el índice de precios internacionales de los alimentos básicos en el año 2000.

Basándose en la experiencia de otras economías socialistas en proceso de reforma (como la de China), después de la liberalización podría aumentar la producción agrícola, lo que ayudaría a amortiguar la inevitable depresión en otros sectores de bienes transables. Como no se puede pronosticar con exactitud la desviación con respecto al objetivo de liberalización económica, la única reforma política considerada en el presente informe es una liberalización por fases de todos los desajustes que afectan a la agricultura en los Balcanes y la antigua Unión Soviética. Según el análisis, eso haría que esos estados como grupo pasaran de tener un déficit neto de cereales a registrar un superávit de 30 a 50 millones de toneladas métricas anuales. Al unir esos superávit a los de los tres países citados (la tríada de Europa Oriental), las exportaciones netas de cereales podrían llegar a una cifra de 61 a 74 millones de toneladas métricas (gráfico 3).

Al agregar los efectos de todos los cambios simulados en Europa y la antigua Unión Soviética, se puede pronosticar una baja del índice de precios internacionales de los alimentos básicos de 7 a 11% durante ese decenio. De ahí en adelante, a medida que el crecimiento económico global se acelere de nuevo en el mundo postsocialista, el consumo de alimentos comenzará a nivelarse con la producción.

Repercusiones Para Otros Paises

Siempre y cuando continúe la tendencia hacia la reforma, las exportaciones de Europa Oriental y la antigua Unión Soviética ejercerán una presión a la baja en los precios internacionales de los alimentos, lo que perjudicará a los países industriales exportadores netos de alimentos, como Australia, el Canadá, Nueva Zelandia y los Estados Unidos, y ayudará a los países industriales sin ventaja comparativa en agricultura como el Japón. No se sabe cómo afectará a los países en desarrollo porque en los desajustes de los incentivos en muchos de ellos ya se hace una distinción desfavorable a la agricultura. Sin esos desajustes, el número de países en desarrollo exportadores de alimentos sería superior al actual. Ese es el patrón de comercio sin distorsiones que determina si un país se beneficia de las modificaciones de su relación internacional de intercambio. Obviamente, los agricultores de los países en desarrollo perderían si se pudiera importar alimentos a menor costo. La mayoría de los pobres del mundo en desarrollo vive en zonas rurales y los alimentos más baratos reducirían la actividad económica de la que derivan su sustento.

Sin embargo, es posible que el efecto más importante para los países en desarrollo se produzca por medio de los mercados de capital. El efecto neto proyectado de las fluctuaciones de precios de los alimentos en su balanza de pagos es pequeño comparado con el de una mayor demanda de capital en Europa Oriental y la antigua Unión Soviética. Las transferencias netas a los países en desarrollo podrían reducirse US$30.000 millones al año o más. El desplazamiento de la inversión y, por ende, el crecimiento más lento de la producción en los países industriales (excepto en Alemania) desaceleraría el crecimiento de la demanda de exportaciones de la mayor parte de los países en desarrollo. Obviamente, esos cambios serían más importantes que los efectos directos en el comercio internacional de productos alimentarios.

Epilogo

Desde que terminó este análisis, las políticas agrícolas de los estados de la antigua Unión Soviética han tendido a mantenerse aisladas. Las cuotas de exportación han mantenido bajos los precios internos relativos de los bienes exportables como los cereales. Los altos aranceles impuestos a los productos alimentarios importados han permitido que el sector agrícola tenga alguna compensación y que los gobiernos devenguen los ingresos necesarios. Aunque hasta ahora esas políticas han atrasado el crecimiento agrícola en relación con las simulaciones hechas en el informe, sigue habiendo un gran potencial.