RESEÑA DE POLÍTICA ALIMENTARIA 4

Sinopsis

Financiamiento para mejorar la seguridad alimentaria de los pobres del sector rural: repercusiones en materia de investigación y política

En los tres últimos decenios, en la política financiera rural en los países en desarrollo se ha buscado con frecuencia mejorar el acceso de los pobres al crédito por medio de instituciones de crédito subvencionado y orientado hacia la oferta. Las lecciones aprendidas del fracaso generalizado de los programas estatales de crédito rural; la existencia de prósperas instituciones financieras informales que ofrecen servicios de crédito, ahorro y seguro a los pobres del sector rural; y las recientes innovaciones institucionales en materia de microfinanciamiento han llevado a los autores de este trabajo a examinar la importancia actual de la acción pública en la creación de mercados financieros rurales.

En la reseña de política alimentaria No. 4 titulada Rural Finance for Food Security of the Poor: Implications for Research and Policy [Financiamiento para mejorar la seguridad alimentaria de los pobres del sector rural: repercusiones en materia de investigación y política], los autores examinan de nuevo la importancia de la política financiera rural para mejorar la seguridad alimentaria de la familia y aliviar la pobreza. Crean un marco conceptual para relacionar el acceso a servicios financieros con la seguridad alimentaria y analizar las comprobaciones empíricas sobre la demanda familiar de esos servicios. Exploran las posibilidades de vincular las fuentes de crédito informales (parientes, grupos de crédito y prestamistas) con los sistemas financieros formales (bancos y cooperativas). Luego examinan las restricciones para la creación de mercados financieros rurales y la forma de evadirlas examinando las instituciones innovadoras, especialmente las que incluyen la participación de los pobres propiamente dichos.

Dado que el ingreso agrícola es estacional y que hay una multitud de riesgos que afectan la generación de ingresos y el consumo, el acceso a servicios financieros puede ayudar a estabilizar más esas dos actividades, con lo que se aborda la inseguridad pasajera y crónica de muchas familias pobres en los países en desarrollo. Los objetivos de esta reseña son examinar esas posibilidades de mejorar la seguridad alimentaria, determinar las repercusiones para la formulación de política y el diseño institucional y señalar las futuras vías de investigación.

Cómo puede el financiamiento mejorar la seguridad alimentaria de la familia rural

Las familias que experimenten o prevean escasez de alimentos pueden abordar el problema de varias formas: pueden diversificar sus cultivos y fuentes de ingreso no agrícola, vender activos, tratar de aumentar el ahorro o pedir prestado a parientes, prestamistas o mercados formales. Cuanto más pobre sea la familia, más graves serán las consecuencias de una escasez de alimentos: a medida que se agoten sus activos y posibilidades de crédito, esas familias pueden pasar a una situación de inseguridad alimentaria crónica.

El acceso a servicios de crédito, ahorro y seguro podría aliviar la inseguridad alimentaria pasajera y crónica de tres maneras. Primero, el crédito o el ahorro puede proporcionar capital para financiamiento de insumos, mano de obra y equipo para generación de ingresos. Ese es el argumento tradicional para efectos de la política financiera en el sector rural. Segundo, el acceso a servicios financieros de crédito y ahorro líquido permite que las familias adopten estrategias eficaces de ahorro como medida de precaución. Además, los servicios de seguro pueden reducir el costo de la exposición a riesgos, con lo que mejora la capacidad de las familias para invertir en tecnología y empresas más arriesgadas, pero también más lucrativas. Tercero, los servicios financieros podrían estabilizar más eficientemente el consumo de alimentos y otros bienes esenciales en épocas difíciles. Las tres funciones ayudan a aliviar la inseguridad alimentaria. La primera aborda sobre todo la crónica, la tercera ayuda a prevenir la pasajera y la segunda puede afectar a ambas. Por ende, la política financiera para mejorar la seguridad alimentaria de la familia rural entraña disponibilidad no solo de crédito para producción agropecuaria o microempresas no agrícolas, sino también de servicios financieros sensibles a la demanda de ahorro como medida de precaución para nivelar las drásticas fluctuaciones del ingreso con objeto de ayudar a las familias rurales a manejar sus finanzas con más eficiencia y a acumular activos.

Restricciones para el establecimiento de instituciones financieras rurales

Aunque la demanda de servicios de crédito, ahorro y seguro de los pobres para incrementar el ingreso y estabilizar el consumo es claro, es particularmente difícil para los bancos comerciales con sus sistemas convencionales de ahorro y préstamo atender esta demanda y, al mismo tiempo, cubrir sus costos. Los pobres raras veces tienen bienes para ofrecer como garantía, suelen ser analfabetos, viven en zonas muy alejadas de la sucursal del banco más cercana y piden prestado y ahorran en pequeñas cantidades (lo que eleva los costos de cada transacción). Como consecuencia, una gran parte de las familias rurales de los países en desarrollo carece de acceso a servicios de ahorro y crédito.

Los prestamistas informales evaden algunas de estas y otras restricciones. Queda mucho por aprender de ellos. Las instituciones informales pueden obtener información sobre la reputación, el patrimonio y el endeudamiento de posibles clientes a un costo mucho menor que el que deben sufragar el banco o los agentes públicos que están social y físicamente distantes. Si bien los pobres carecen de capital físico para dar como garantía, por lo general pueden ofrecer capital social al hacer que sus compañeros garanticen el cumplimiento de los contratos. Pero el mercado informal tiene graves deficiencias, arraigadas en su fragmentación y aislamiento geográfico, que junto con otras, le impiden movilizar grandes sumas de capital y prestarlas a diferentes sectores o regiones. La combinación de los puntos fuertes de los mercados formales e informales es prometedora para mejorar el acceso de los pobres a los servicios financieros.

Instituciones financieras establecidas para los pobres y por ellos

Las instituciones formadas por afiliados en la esfera comunitaria, como los grupos de crédito, sociedades cooperativas y bancos de poblados, pueden aprovechar la ventaja de costos que tienen las instituciones informales incorporando o aprovechando algunos de sus mecanismos de examen, observación y aplicación. Las organizaciones no gubernamentales de carácter internacional y nacional, que reciben apoyo financiero de donantes y gobiernos, han encabezado gran parte de la experimentación y el desarrollo en el campo en los últimos 15 años y han surgido nuevas clases de instituciones, algunas de las cuales se describen en esta reseña. Si bien esas nuevas instituciones suelen prestar servicio a los agricultores sin tierra o atender la demanda de crédito para microempresas fuera de la finca, también demuestran el potencial para ampliación sostenida del acceso al crédito agrícola para pequeños agricultores y arrendatarios pobres. Al parecer, se necesita más inversión en financiamiento agrícola, dado que la mayoría de los pobres de los países en desarrollo depende de la agricultura en forma directa o indirecta.

Los factores clave para tener éxito al establecer instituciones formadas por afiliación y vincularlas con el sector formal son:

un marco para el sector macroeconómico y financiero que permita asignar recursos con base en el mercado;

provisión de productos financieros que permitan responder debidamente a la diversa demanda de posibilidades de ahorro y préstamo, sobre todo, recalcando la demanda de servicios de ahorro y seguro como medida de precaución por parte de los pobres;

empleo de mecanismos sustitutivos de la garantía localmente adaptados, como presión de los compañeros, ahorro obligatorio o referencias personales, que reducen los costos de cada transacción en lo que se refiere a selección de solicitantes y desembolso y amortización del préstamo, incluido el riesgo de incumplimiento del pago respectivo;

tasas de interés de ahorro y préstamo basadas en el mercado con el fin de atraer depósitos de ahorro, cubrir los costos administrativos y de capital y evitar la búsqueda de lucros por los grupos más acomodados y

flexibilidad en la adopción de decisiones e incentivos para el cumplimiento con las disposiciones del programa en el nivel de base.

Repercusiones en materia de investigación y política

Hasta ahora, pocas instituciones financieras rurales para los pobres han alcanzado niveles de extensión importantes. Casi todas dependen de subsidios, aunque el grado de dependencia de algunas de ellas es modesto. Las investigaciones recientes en las que se analiza el efecto de estas instituciones indican mejoras del ingreso, la seguridad alimentaria, el grado de escolaridad y el estado nutricional. Si las instituciones financieras rurales contribuyen a lograr los objetivos de eficiencia económica y distribución más equitativa del ingreso y los activos, realizan una tarea valiosa en materia de política pública. Desde ese punto de mira, en las publicaciones contemporáneas sobre el tema se afirma que se justifica el apoyo público para establecer instituciones financieras para los pobres, si los subsidios pueden retirarse gradualmente después de los primeros años de fortalecimiento institucional y si la sostenibilidad financiera de la institución a largo plazo parece ser una meta alcanzable.

Desde el punto de vista político, el apoyo público para fortalecer las instituciones financieras rurales, en principio, no debería juzgarse desde el ángulo del logro de sostenibilidad financiera de la institución propiamente dicha, sino de la sostenibilidad económica de la inversión pública. La sostenibiidad económica de una política entraña el uso de escasos fondos públicos para maximizar el rendimiento social. En muchas zonas rurales de los países en desarrollo, el apoyo a largo plazo para crear y mantener instituciones financieras rurales al servicio de los pobres puede tener una mayor relación costo-beneficio que algunos de los demás instrumentos de política en competencia, tanto a corto como a largo plazos. Hasta ahora no se ha determinado el costo-beneficio de la inversión pública en instituciones financieras rurales, sobre todo, por falta de una rigurosa evaluación cuantitativa de los beneficios sociales de acceso a los servicios financieros. Una investigación más detallada que cuantifique los beneficios podría contribuir a la formulación y ejecución de política de una forma más razonada.

Si bien la importancia del sector público en la investigación y la transferencia de tecnología es indiscutible, se sigue cuestionando su papel en la promoción del desarrollo institucional. Como queda mucho por aprender de los sistemas informales, se necesita más investigación que examine la formación, el manejo y el rendimiento de las instituciones informales existentes. Los autores llegan a la conclusión de que el sector público puede desempeñar una función útil en la innovación y formación institucional. No encuentran justificación para que la política pública se limite a crear un medio regulador habilitante para una economía de mercado en que se espera que se formen instituciones y prosperen solas a la larga. La acción pública, por medio de apoyo financiero y técnico, y en cooperación con organizaciones no gubernamentales y el sector privado, puede representar un gran diferencia en materia de innovación institucional.

Sírvase enviarme un ejemplar de Food Policy Review 4, Rural Finance for Food Security for the Poor: Implications for Research and Policy, de Manfred Zeller, Gertrud Schrieder, Joachim von Braun y Franz Heidhues.